Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2021/1435 Esas 2022/380 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/1435
Karar No : 2022/380


TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : S.S … Kooperatifi
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU :Danıştay Altıncı Dairesinin 20/10/2020 tarih ve E:2019/12705, K:2020/9735 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 01/06/2018 tarih ve 30438 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Turizm Amaçlı Sportif Faaliyet Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1., 2., 3., 4. ve 5. maddelerinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti:Danıştay Altıncı Dairesinin 20/10/2020 tarih ve E:2019/12705, K:2020/9735 sayılı kararıyla;
Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesi ile değiştirilen 9. maddenin 3. fıkrasının son cümlesinde yer alan "Helikopterli kayak (Heliski) için belirlenen parkur alanında turizm amaçlı sportif faaliyette bulunabilme izni tek bir acentaya verilir.” şeklindeki düzenleme yönünden;
Yasa kuralı ve bu kuralların uygulanmasını sağlamak amacıyla çıkarılan yönetmeliklerin; ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmesi gerektiği, “Öngörülebilirlik şartı” olarak nitelendirilen bu ilkeye göre yasal ve yönetsel düzenlemelerin uygulanmasında takdirin kapsamının ve uygulama yönteminin bireyleri keyfi ve öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açıklıkla yazılması gerektiği,
Dava konusu Yönetmeliğin 2. maddesi ile değiştirilen 9. maddenin 3. fıkrasının son cümlesinde yer alan helikopterli kayak (Heliski) için belirlenen parkur alanında turizm amaçlı sportif faaliyette bulunabilme izninin tek bir acentaya verileceğine ilişkin hükümde; sportif faaliyette bulunabilme izni verilecek acentenin belirleneceği usullere ilişkin düzenleme yapılmadığı, bu konuda keyfi uygulamalara yol açabilecek nitelikte geniş takdir yetkisinin verildiği, takdir yetkisinin bu ölçüde geniş tutulmasının belirlilik, öngörülebilirlik ve hukuk güvenliği ilkelerine aykırı olduğu, dolayısıyla hukuk devleti ilkesine uygun olmadığı görüldüğünden, söz konusu Yönetmelik hükmünde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Diğer yandan, Kanun'un verdiği yetkiye uygun olarak düzenlenen Yönetmeliğin dava konusu edilen diğer hükümlerinde, üst normlara ve hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçeleriyle,
01/06/2018 tarih ve 30438 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Turizm Amaçlı Sportif Faaliyet Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi, 2. maddesi ile değiştirilen 9. maddenin 1. ve 2. fıkrası ile 3. fıkrasındaki "Tesis önünde belirlenen parkurlar dışında yer alan ve bir işletmeye verilecek parkur için birden fazla işletme tarafından başvuruda bulunulması durumunda, yeterliliği uygun görülen işletmelerden altyapı hizmetlerine en çok katkı payı veren işletmeye izin verilir. Bu katkı payı Bakanlık Döner Sermaye İşletmesi Merkez Müdürlüğü hesabına yatırılır." hükmü ile 3., 4. ve 5. maddelerine ilişkin kısım yönünden davanın reddine, anılan Yönetmeliğin, 2. maddesi ile değiştirilen 9. maddenin 3. fıkrasının son cümlesindeki "Helikopterli kayak (Heliski) için belirlenen parkur alanında turizm amaçlı sportif faaliyette bulunabilme izni tek bir acentaya verilir.” hükmünün ise iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, Yönetmelik hükümleri bir bütün olarak değerlendirildiğinde; belirlenen usul ve esasların turizm amaçlı sportif faaliyet yürütecek seyahat acentası, tesis ve işletmelerin tamamını kapsadığı, herhangi bir işletme veya faaliyet türü için yeterlilik ve izin belgesinden muafiyet sağlayan hüküm bulunmadığı gibi yetki ve izin belgesi olmadan doğrudan faaliyetin yürütülmesine imkân tanıyan bir düzenlemeye de yer verilmediği, turizm amaçlı sportif faaliyet kapsamında “Helikopterli Kayak (Heliski)" faaliyeti gösterecek seyahat acentaları da Yönetmelikte belirtilen genel ve özel şartlar ile yeterlilik ve izin belgesine ilişkin hükümlere tabi olup aynı parkur için birden fazla başvuru olması halinde acentenin, Danıştay Altıncı Dairesi tarafından bu dosyada iptal istemi reddedilen 9. maddenin üçüncü fıkrasında yer alan "bir işletmeye verilecek parkur için birden fazla işletme tarafından başvuruda bulunulması durumunda, yeterliliği uygun görülen işletmelerden altyapı hizmetlerine en çok katkı payı veren işletmeye izin verilir. Bu katkı payı Bakanlık Döner Sermaye İşletmesi Merkez Müdürlüğü hesabına yatırılır." hükmüne göre belirleneceği, dolayısıyla, altyapı katkı payı olarak en yüksek teklifi veren işletmeciye parkur izni verilmesinin olağan sonucunun söz konusu parkurda başka bir işletmeciye izin verilmemesi olduğu, fıkranın iptal edilen kısmında bir önceki cümlede yer alan ve hukuka uygun bulunan durumun açıkça ifade edilmesi amacıyla düzenlendiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.


TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY :
Turizm Amaçlı Sportif Faaliyet Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 01/06/2018 tarih ve 30438 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmesi üzerine 1., 2., 3., 4. ve 5. maddelerinin iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, iptal davalarının; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olduğu belirtilmiş; 3. maddesinde; idari davaların, Danıştay, idare mahkemesi ve vergi mahkemesi başkanlıklarına hitaben yazılmış imzalı dilekçelerle açılacağı; dilekçelerde; tarafların ve varsa vekillerinin veya temsilcilerinin ad ve soyadları veya unvanları ve adreslerinin, davanın konusu ve sebepleri ile dayandığı delillerin, davaya konu olan idari işlemin yazılı bildirim tarihinin gösterileceği; ayrıca dava konusu kararın ve belgelerin asılları veya örneklerinin dava dilekçesine ekleneceği, dilekçeler ile bunlara ekli evrakın örneklerinin karşı taraf sayısından bir fazla olacağı hükmüne yer verilmiş, "Dilekçeler üzerine ilk inceleme: "başlıklı 14. maddesinde, dilekçelerin Danıştayda daire başkanının görevlendireceği bir tetkik hakimi tarafından;
a) Görev ve yetki,
b) İdari merci tecavüzü,
c) Ehliyet,
d)İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı,
e) Süre aşımı,
f) Husumet,
g) 3 ve 5 inci maddelere uygun olup olmadıkları,
Yönlerinden sırasıyla inceleneceği öngörülmüştür.
Aynı Kanun'un "İlk inceleme ve üzerine verilecek karar" başlıklı 15. maddesinde de, menfaati ihlal edilmeyen kişi tarafından açılan davanın ehliyet yönünden reddedileceği, dilekçelerin 3. ve 5. maddelere uygun olmadıklarının tespiti halinde, bu maddelere uygun şekilde yeniden düzenlenmek veya noksanları tamamlanmak üzere dava açılmak üzere dilekçenin reddine karar verileceği, dilekçenin reddedilmesi üzerine yeniden verilecek dilekçelerde aynı yanlışlıklar yapıldığı takdirde davanın reddedileceği hükmü yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Hukuk devletinin özünü; devletin hukuka bağlılığı, devlet organlarının hukukun içinde kalarak işlem ve eylemler yapabilmesi oluşturmaktadır. Anayasal bir ilke olarak, devletin tüm faaliyetlerinin yargısal denetime açık olması hukuk devletinin vazgeçilmez bir niteliği olup; yargı denetimi, hukuk devleti ilkesinin en önemli unsurlarından biri konumundadır.
Bununla birlikte bir idari işlemin yargı denetimine tabi tutulması için yapılacak başvurular belirli usuli koşullara tabiidir. Bu bağlamda bir idari işlemden dolayı iptal davası açılabilmesi için iptali istenilen idari işlem ile davacı arasında bir menfaat ilişkisinin bulunması gerekir. İdari işlem ile davacı arasındaki bağı ve ilgiyi anlatan menfaat ilişkisi kavramından söz edilebilmesi için; gerek doktrin, gerekse içtihatlar, bu ilişkinin meşru, davacıyı etkileyecek bir biçimde kişisel ve güncel olması gerektiğinde birleşmektedirler.
Bu bağlamda sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları ise, her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliğini ve ilgili mevzuat hükümlerini gözönünde bulundurarak dava konusu işlemin davacının hukuki durumu üzerinde yaratabileceği etki ve sonuçlardan hareketle değerlendirilir.
Öte yandan, 2577 sayılı Kanun'un sistematiği dikkate alındığında, pek çok düzenleme bakımından "dava konusu"nun temel alındığı ( idari dava türleri, görev ve yetki kuralları, dava açma sürelerine ilişkin kurallar vb. gibi) ve dava konusunun net olarak belirlenmesinin uyuşmazlığın çözümü için yapılması gereken ilk ve en önemli tespit olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Temyiz istemine konu uyuşmazlık bu çerçevede ele alındığında; davacının Marmaris ilçesinde faaliyet gösteren bir deniz turizmi ve suüstü sporları turizm geliştirme kooperatifi olduğu, kooperatif anasözleşmesi dosyada bulunmamakla birlikte dava dilekçesinden de faaliyet alanının münhasıran deniz turizmi ve suüstü sporları ile ilgili olduğu kanaatinin edinildiği, dava dilekçesinin konu kısmında; "Turizm Amaçlı Sportif Faaliyet Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1., 2., 3., 4. ve 5. maddelerinin iptaline karar verilmesi hakkındadır." ifadesine, dilekçenin "sonuç ve istek" kısmında; "Turizm Amaçlı Sportif Faaliyet Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1, 2, 3, 4, 5. maddelerinin Anayasamızın eşitlik , halkın can ve mal sağlığının korunmasına yönelik hükümlerine, haksız rekabetin yasaklandığı hükümlerine , Devlet İhale Konusu hükümlerine alenen aykırılık teşkil etmesi sebebi ile iptaline, yargılama giderlerinin ve vekalet ücretinin karşı tarafa yükletilmesine, karar verilmesini saygılarımla talep ederim" ifadesine yer verilerek yapılan tüm değişikliklerin iptalinin istendiği ancak dilekçenin açıklamalar kısmında tümüyle su sporlarından bahsedildiği, temyize konu kısım olan "Helikopterli kayak (Heliski) için belirlenen parkur alanında turizm amaçlı sportif faaliyette bulunabilme izni tek bir acentaya verilir.” hükmünden hiç bahsedilmediği ve bu kısma ilişkin herhangi bir iddiada bulunulmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Daire kararının iptale ilişkin temyize konu kısmının yukarıda yer verilen hususlar çerçevesinde ele alınarak değerlendirilmesi neticesinde dava konusunun netleştirilmesi ve buna göre davacının bakılan davada iptal edilen ibareyi dava etmekte kişisel, güncel ve meşru bir menfaatinin bulunup bulunmadığı hususlarının değerlendirilmesi suretiyle bir karar verilmesi gerekirken yukarıda özetine yer verilen şekilde kurulan hükümde hukuki isabet görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen iptaline kısmen davanın reddine ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 20/10/2020 tarih ve E:2019/12705, K:2020/9735 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 09/02/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.



KARŞI OY

X- Dava dosyasının incelenmesinden; davacının dava konusu değişiklik Yönetmeliğinin 2. maddesiyle değiştirilen asıl Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasında yapılan değişiklik ile tesis önünde belirlenen parkurlarda hiçbir izin şartı aranmayacağı, sadece tesis önünde olmasının yeterli olacağı, bu uygulamanın otel sahiplerine ayrıcalık tanıyacağı ve bu durumun eşitlik ilkesine aykırı olduğu, ayrıca tesis önü dışında kalan parkurlar için getirilen düzenlenmenin ise ihale uygulaması niteliğinde olduğu ancak ihale usulünün uygulanmadan işlem yapılacağını, bu durumun da Devlet İhale Kanunu'na aykırılık oluşturduğu, yine Yönetmeliğin 9. maddesinin 3. fıkrasında yapılan değişiklik ile tesis önü dışında kalan parkurlarda işletme izninin en yüksek katkı payını veren işletmeye verilmesinin gerekli yeterliliğe sahip olmayan işletmelerin de parkur işletme hakkına sahip olması sonucunu doğurabileceği gibi, bu düzenleme ile bir parkuru ecrimisil ödemek suretiyle kiralayan işletme varken başka bir işletmenin daha fazla katkı payı ödemesi suretiyle söz konusu alanda işletme hakkını almasının mülkiyet hakkının ihlalini oluşturacağı, Yönetmelik değişikliği ile en fazla katkı payını verenin nasıl tespit edileceğinin de açık olmadığı iddialarıyla ve açık şekilde dava konusu değişiklik Yönetmeliğinin 2. maddesinin tümünün iptali istemiyle bakılmakta olan davayı açtığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan söz konusu hükmün; iptaline karar verilen cümlesi ile önceki cümlesinin bir bütün olduğu ve birlikte değerlendirilmesi gerektiği açıktır.
Bu durumda, davacının anılan maddenin tümünün iptalini talep ettiği ve turizm sektöründe faaliyet gösteren işletmelerden oluşan bir kooperatif olarak anılan düzenlemenin iptalini istemekte kişisel, güncel ve meşru menfaati bulunduğu hususları açık olduğundan işin esası incelenmek suretiyle karar verilmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, Daire kararının yukarıda yazılı gerekçe ile bozulması yönündeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.



KARŞI OY

XX- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinde iptal davası; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı oldukları ileri sürülen idari işlemlerin iptalleri amacıyla menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan dava olarak tanımlanmıştır.
Hukuk devletinin özünü; devletin hukuka bağlılığı, devlet organlarının hukukun içinde kalarak işlem ve eylemler yapabilmesi oluşturmaktadır. Anayasal bir ilke olarak, devletin tüm faaliyetlerinin yargısal denetime açık olması hukuk devletinin vazgeçilmez bir niteliği olup; yargı denetimi, hukuk devleti ilkesinin en önemli unsurlarından biri konumundadır. Bununla birlikte bir idari işlemin yargı denetimine tabi tutulması için yapılacak başvurular belirli usuli koşullara tabiidir. Bu bağlamda bir idari işlemden dolayı iptal davası açılabilmesi için iptali istenilen idari işlem ile davacı arasında bir menfaat ilişkisinin bulunması gerekir. İdari işlem ile davacı arasındaki bağı ve ilgiyi anlatan menfaat ilişkisi kavramından söz edilebilmesi için; gerek doktrin, gerekse içtihatlar, bu ilişkinin meşru, davacıyı etkileyecek bir biçimde kişisel ve güncel olması gerektiğinde birleşmektedirler.
Nitekim, Anayasa Mahkemesinin 18/07/2018 tarih ve 2015/3690 başvuru numaralı kararında da; "2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde yer alan ve iptal davasının subjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali" kavramı; idari makamlar tarafından gerçekleştirilen ancak bireyin menfaatini etkilemeyen, bir başka ifadeyle birey üzerinde herhangi bir hukuksal sonuç doğurmayan işlemlerin uyuşmazlık konusu yapılarak hem yargının hem de idarenin sürekli ve gereksiz bir biçimde meşgul edilip işleyemez hâle gelmesini engellemek, bu suretle gerek yargı hizmetinin gerekse idarenin asli görevi olan kamu hizmetlerinin hızlı, düzenli ve etkin biçimde yürütülmesini sağlamak düşüncesiyle davacı ile arasında menfaat bağı kurulamayan işlemlerden doğan uyuşmazlıkların esasının incelenmemesi maksadıyla idari yargıya ilişkin bir usul kuralı olarak düzenlenmiştir." ifadelerine yer verilerek sözü edilen usul kuralının düzenlenme amacı ortaya konulmuştur.
Bu bağlamda sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları ise, her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliğini ve ilgili mevzuat hükümlerini gözönünde bulundurarak dava konusu işlemin davacının hukuki durumu üzerinde yaratabileceği etki ve sonuçlardan hareketle değerlendirilir.
Somut olay bu hususlar gözetilerek ele alındığında; davacının dava dilekçesinde açık şekilde dava konusu değişiklik yönetmeliğinin "Helikopterli kayak (Heliski) için belirlenen parkur alanında turizm amaçlı sportif faaliyette bulunabilme izni tek bir acentaya verilir.” hükmünü de içeren 2. maddesinin iptalini istediği ve Marmaris ilçesinde faaliyet gösteren bir deniz turizmi ve suüstü sporları turizm geliştirme kooperatifi olduğu, kooperatif anasözleşmesi dosyada bulunmamakla birlikte dava dilekçesinden de faaliyet alanının münhasıran deniz turizmi ve suüstü sporları ile ilgili olduğu hususları birlikte değerlendirildiğinde davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerekirken işin esasının incelenmesi suretiyle verilen kararda hukuka uyarlık bulunmadığı oyuyla çoğunluk kararına gerekçe yönünden katılmıyoruz.