Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2021/370 Esas 2022/38 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/370
Karar No : 2022/38

TEMYİZ EDENLER : I- (DAVACILAR):
1-… Sağlık Hizmetleri Ticaret AŞ.
2-… Sağlık Hizmetleri Ticaret AŞ.
3-… Sağlık Hizmetleri Ticaret AŞ.
4-… Sağlık Hizmetleri Ticaret AŞ.
5-… Sağlık Hizmetleri Tic. AŞ.
6-… Sağlık Hizmetleri Ticaret AŞ.
7-…Hastanesi Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
8-… Sağlık Hizmetleri Ltd. Şti.
9-… Sağlık Hizmetleri Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
10-… Sağlık Hizmetleri Ticaret LTd. Şti.
11-… Sağlık Hizmetleri Ltd. Şti.
12-… Sağlık Hizmetleri Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …
II- (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
DİĞER DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. …
Hukuk Müşaviri Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 29/06/2020 tarih ve E:2019/7021, K:2020/2335 sayılı kararının aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması davacılar ile davalı idarelerden Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 18/01/2016 tarih ve 29597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in; temel hak ve özgürlük olan çalışma hakkına ilişkin kısıtlayıcı hükümler içermesi nedeniyle ancak kanunla düzenlemesi gerektiğinden tamamının; hukuk normlarına aykırı olması nedeniyle de 14. maddesinin (b) ve (c) fıkralarının, 15. maddesinin, 28. maddesinin (f) bendinin iptali istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 29/06/2020 tarih ve E:2019/7021, K:2020/2335 sayılı kararıyla;
Davalı Sağlık Bakanlığının husumet itirazı yerinde görülmemiş;
Anayasa'nın 2., 5., 17., 56., 60. ve 65. maddeleri; 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 1., 63., 72. maddeleri ile 5502 sayılı, dava konusu düzenlemenin tesis edildiği tarihteki adıyla, Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun, yine aynı tarihte yürürlükte olan 1., 3. ve 41. maddelerinde yer alan hükümlere yer verilerek;
Belirtilen mevzuat hükümleri uyarınca Sosyal Güvenlik Kurumunca sağlık yardımları karşılanan kişilerin, sağlık kurum ve kuruluşlarında yapılan tedavilerine ait ücretler ile tedavi yardımlarının verilmesine ilişkin usul ve esasların belirtildiği Sağlık Uygulama Tebliğlerinin yayımlandığı;
Dava konusu 18/01/2016 tarih ve 29597 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in tamamının iptal istemi yönünden;
Sağlık yardımları Sosyal Güvenlik Kurumunca karşılanan ve kapsam maddesinde tanımlanan kişilerin, Kurumca finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri, yol, gündelik ve refakatçi giderlerinden yararlanma esas ve usulleri ile bu hizmetlere ilişkin Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunca belirlenen Kurumca ödenecek bedellerin bildirilmesi amacıyla çıkarılan dava konusu Tebliğ'in dayanağının 5510 ve 5502 sayılı Kanunlar olduğu;
5510 sayılı Kanun'un "Finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ve süresi" başlıklı 63. maddesinde, maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığının görüşü üzerine Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğinin ifade edildiği; bu Kanun'a dayalı olarak çıkarılan Genel Sağlık Sigortası Uygulamaları Yönetmeliği'nin "Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği" başlıklı 45. maddesinde, Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin; Kanun'un 63. maddesinin birinci fıkrasının (a), (b), (c), (d) ve (e) bentlerine göre Kurumca finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin neler olduğu, Kurumca finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile ödeme usul ve esaslarını, Kanun'un 63. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendine göre sağlanacak sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, Kurumca finansmanının sağlanmasına ve ödenmesine ilişkin usul ve esaslarını, Kanun'un 65. maddesi gereği ödenecek yol gideri, gündelik ve refakatçi giderlerinin karşılanmasına ilişkin usul ve esaslarını, Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırama Komisyonu kararlarını ve Kurumca uygun görülen diğer hususları kapsadığının belirtildiği;
Buna göre, genel sağlık sigortasına ve bu sigortanın finansmanının sağlanmasına yönelik olan Tebliğ'in, aktarılan mevzuat uyarınca Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak usulüne uygun bir şekilde çıkarıldığı ve tümünün iptalini gerektirecek bir halin bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı;
Dava konusu Tebliğ'in 14. maddesinin (b) ve (c) fıkraları ile 15. maddesi yönünden;
İptali istenen söz konusu düzenlemeler ile Sağlık Uygulama Tebliği'nin Hizmet Başı İşlem Puan Listesi olan EK-2/B listesi ile Tanıya Dayalı İşlem Puan Listesi olan EK-2/C listesinde yer alan bazı işlemlerin açıklama ve işlem puanlarında değişikliğe gidildiği;
Davaya konu 14. maddenin (b) ve (c) fıkralarıyla, SUT EK-2/B listesinde yer alan 616780, 616790, 602200, 616550, 617020 ve 703650 kodlu işlemlerin; 15. maddeyle de SUT EK-2/C listesinde yer alan P602200, P616550, P616780, P616790 ile P617020 kodlu işlemlerde açıklama ve işlem puanı değişikliği yapıldığı;
Dava konusu edilen maddelerde, bazı göz hastalıkları nedeniyle yapılacak cerrahi müdahalelere ilişkin işlem kodları, işlem adları, işlem puanları ve işlemlere ilişkin açıklamaların yer aldığı;
Dosyanın incelenmesinden; Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun 25/08/2015 tarih ve 2015/5 sayılı kararı ile SUT Ek-2/B listesinde yer alan 616.780 "Dakriosistorinostomi (DSR), eksternal" , 616.790 "Dakriosistorinostomi (DSR), endonazal" ve 602.200 "Endoskopik dakriyosistorinostomi (DSR)" işlemlerinin açıklama kısımlarının "üçüncü basamak sağlık hizmeti sunucuları veya Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık hizmeti sunucularınca yapılması halinde ödenir" şeklinde değiştirilmesine ve işlem puanlarının düzenlenmesine, yine Ek-2/C listesinde yer alan P616780 "Dakriosistorinostomi (DSR), eksternal" , P616790 "Dakriosistorinostomi (DSR), endonazal" ve P602200 "Endoskopik dakriyosistorinostomi (DSR)" işlemlerinin açıklama kısımlarının "üçüncü basamak sağlık hizmeti sunucuları veya Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık hizmeti sunucularınca yapılması halinde ödenir" şeklinde değiştirilmesine ve işlem puanlarının düzenlenmesine karar verildiğinin anlaşıldığı;
Aktarılan Kanun hükümleri ile Sosyal Güvenlik Kurumunca finansmanı sağlanacak veya sağlanmayacak sağlık hizmetleri ile sağlık hizmeti sunucuları arasındaki sevk zincirinin Sağlık Bakanlığının görüşü alınmak sûretiyle belirlenmesinin öngörüldüğü;
Dosyada yer alan bilgi ve belgeler ile davalı Sağlık Bakanlığının savunmasından, dava konusu düzenleme tesis edilirken bu yasal zorunluluğun yerine getirilmediği ve dava konusu düzenlemenin Sağlık Bakanlığının görüşü alınmadan tesis edildiğinin anlaşıldığı;
Her ne kadar 5510 sayılı Kanun'un 72. maddesinde öngörülen Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu, Sağlık Bakanlığı temsilcisinin iştirakiyle dava konusu uygulamaları belirlemiş ise de komisyonda Sağlık Bakanlığı temsilcisinin yer almasının, kurumsal olarak Sağlık Bakanlığından görüş alınması ile aynı kapsamda değerlendirilmesinin mümkün olmadığı;
Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması yasal bir zorunluluk olup, bu zorunluluk yerine getirilmeden hazırlanarak Resmî Gazete'de yayımlanan dava konusu Tebliğ'in anılan hükümlerinde yer alan açıklama kısımlarında hukuka uygunluk bulunmadığı;
Dava konusu Tebliğ'in 28. maddesinin (f) bendi yönünden;
Tebliğ'in 28. maddesinin (f) bendinde, Tebliğ'in 3., 4. maddeleri ve 12 ilâ 15. maddelerinin 01/01/2016 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe gireceğinin düzenlendiği;
İdari işlemlerin geçmişe yürümezliği ilkesinin hukukun genel ilkeleri arasında kabul edildiği, bu ilkenin, hukuk güvenliği ilkesinin bir yansımasından ibaret olduğu; çünkü yürürlükteki mevzuat hükümlerine dayanarak geçerli bir hak kazanımında bulunan kimselerin bu kazanımları sonradan yürürlüğe giren bir hüküm ile ortadan kaldırılacak ya da kişisel kazanıma zarar verilecek olur ise bireylerin hukuka duydukları inanç ve güvenin sarsılacağı;
Uyuşmazlıkta, Tebliğ değişikliğinin, davacılar tarafından, yürürlüğe girdiği tarihte öğrenildiğinin kabulünün gerektiği; iptali istenen maddeyle hükmün yaklaşık on sekiz gün geriye yürütülmesi suretiyle bu süre içinde davacılar tarafından eski düzenlemeye güvenerek yapılan işlem bedellerinin Kurumca karşılanmayacağı;
Bu durumun, hukuki güvenlik ilkesine ve idari işlemlerin geriye yürütülmesine ilişkin kurallara aykırı olduğu ve nihayet hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı açık olduğundan, anılan Tebliğ'in 28. maddesinin (f) bendinde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle,
dava konusu Tebliğ'in tamamının iptali istemi yönünden davanın reddine, anılan Tebliğ'in 14. maddesinin (b) ve (c) fıkraları ile 15. maddesinde yer alan açıklamalar ile 28. maddesinin (f) bendinin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacılar tarafından, dava konusu edilen düzenlemelerin ancak kanunla yapılabilmesi mümkünken Tebliğ ile yapılmasının hukukun genel kaidelerine açıkça aykırı olup, özellikle de normlar hiyerarşisi içindeki Tebliğin yeri bakımından kabul edilemez bir durumu ortaya çıkardığı; dava konusu Tebliğ ile Anayasal bir hak olan çalışma hakkının kısıtlandığı ve idarenin kendisine verilen yetkiyi aşarak kendini kanun koyucu yerine koyduğu ileri sürülmektedir.
Davalı idarelerden … Kurumu tarafından, hasta mağduriyeti oluşturmadan ve Kurum zararının önüne geçmek için Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu kararı ile Sağlık Uygulama Tebliği'nde değişiklik yapılmış olup iptal edilen düzenlemelerin hem hasta hem de kurum yararına olduğu; konuya ilişkin Sağlık Bakanlığının Komisyonda temsilcisinin bulunmasının yanında olumsuz bir görüşünün de bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davacılar tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın iptale ilişkin kısımlarının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek, davalı Sosyal Güvenlik Kurumunun temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı idareler tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın davanın reddine ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek, davacıların temyiz istemlerinin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davacının ve davalı idarelerden … Kurumu Başkanlığının temyiz istemlerinin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen reddi, kısmen dava konusu düzenlemelerin iptali yolundaki Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 29/06/2020 tarih ve E:2019/7021, K:2020/2335 sayılı kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 19/01/2022 tarihinde Tebliğ'in 14. maddesinin (b) ve (c) fıkraları ile 15. maddesinde yer alan açıklamalar yönünden oyçokluğu, diğer kısımlar yönünden oybirliği ile karar verildi.


KARŞI OY
X- 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 72. maddesinde; "65 inci madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu yetkilidir. Komisyon, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabilir. Komisyon, 63 üncü madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini; sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkilidir. Komisyon; Bakanlık, Maliye, Sağlık ve Kalkınma bakanlıkları, Hazine Müsteşarlığı, üniversite sağlık hizmeti sunucuları ile özel sağlık hizmeti sunucularını temsilen Bakanlıkça belirlenecek birer üye ve Kurumu temsilen iki üye olmak üzere toplam dokuz üyeden oluşur. Komisyon kararlarını salt çoğunluk ile alır. Komisyon kararları Resmî Gazete’de yayımlanır. Komisyonca gerekli görülen hâllerde sağlık hizmetlerinin türlerine göre birden fazla alt komisyon kurulabilir. Komisyonun sekretarya işlemleri Kurumca yerine getirilir. Kurum, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile dernek, vakıf, federasyon, konfederasyon ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının görüşlerini alabilir. Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun çalışmasına, görev ve yetkileri ile bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usûl ve esaslar, Komisyon üyesi kurumların görüşleri alınarak Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu düzenleme tesis edilirken oluşturulan Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonuna, Sağlık Bakanlığı temsilcisinin de iştirak ederek görüşlerini beyan ettiği ve idarelerin savunmalarında düzenleme hakkında Sağlık Bakanlığınca herhangi bir olumsuz görüş bildirilmediği hususları göz önünde bulundurulduğunda, Sağlık Bakanlığının görüş vermemesinin işlemi sakatlayıcı nitelikte olmadığı sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, temyize konu Daire kararının Tebliğ'in dava konusu 14. maddesinin (b) ve (c) fıkraları ile 15. maddesi ile getirilen düzenlemelerin Sağlık Bakanlığı görüşü alınmaması nedeniyle iptaline ilişkin kısımlarının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısımlarına katılmıyorum.