Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2020/558 Esas 2022/112 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/558
Karar No : 2022/112

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Derneği
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Bakanlığı
VEKİLİ : ...

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 27/11/2019 tarih ve E:2017/279, K:2019/12303 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 06/12/2016 tarih ve 29910 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesiyle esas Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinde yapılan değişiklik ile (d) bendine eklenen cümlenin iptali ile esas Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin dayanağı olan 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun 17/a-2 maddesinde yer alan düzenlemenin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 27/11/2019 tarih ve E:2017/279, K:2019/12303 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin ehliyet itirazı ile davacının 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun 17/a-2 maddesinde yer alan düzenlemenin Anayasa'ya aykırı olduğuna yönelik itirazının yerinde görülmediği belirtilerek;
Dava konusu Yönetmelik ile esas Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde yapılan değişiklik yönünden;
Anılan bent, "Bir alanın doğal sit alanı olarak ilanı veya statü değişikliği, bu alanda her ölçekteki plan uygulamasını durdurur. Sit alanının etkileşim-geçiş sahası göz önünde bulundurularak varsa çevre düzeni plan kararları ve notları, alanın sit statüsü, doğal sit alanına dair gerekçe raporu veya biyoçeşitlilik raporu dikkate alınarak yeniden gözden geçirilir ve Bakanlıkça onaylanır." haliyle yürürlükte iken,
Dava konusu Yönetmelik ile, "Bir alanın doğal sit alanı olarak ilanı, bu alanda her ölçekteki plan uygulamasını durdurur. Sit alanının etkileşim-geçiş sahası göz önünde bulundurularak varsa çevre düzeni plan kararları ve notları, alanın sit statüsü dikkate alınarak yeniden gözden geçirilir ve Bakanlıkça onaylanır. 19/7/2012 tarihli ve 28358 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik gereğince yapılacak yeniden değerlendirme sonucunda;
1) 1. Derece doğal sit alanı iken Nitelikli Doğal Koruma Alanı ve Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü kullanım alanı olarak,
2) 2. ve 3. Derece doğal sit alanı iken Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü kullanım alanı olarak,
ilan edilen alanlarda yeni koruma amaçlı imar planları yapılıncaya kadar Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik hükümleri ile yeni statüler için belirlenen ilke kararlarına aykırı olmamak şartıyla yürürlükteki koruma amaçlı imar planları geçerlidir." şeklinde değiştirildiği,
Gerekçe ve biyoçeşitlilik raporu yerine Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik hükümleri doğrultusunda değerlendirme yapılacağı, doğal sit özelliği taşıyan alanlarda en az dört mevsimi kapsayacak şekilde ekolojik temelli bilimsel araştırma yapılarak bu araştırma sonucunda oluşturulan rapor doğrultusunda koruma statüsünün korunacağı, biyolojik çeşitlilik raporu yerine, alanın sadece inceleme yapılan zaman dilimi dışında en az ardışık dört mevsimi de içerecek bir periyotta detaylı olarak incelenerek oluşturulacak bilimsel araştırma raporuna dayanılarak kararların üretilmesinin öngörüldüğü, buna göre de son derece korumacı bir yaklaşım geliştirildiği anlaşıldığından Yönetmelik değişikliğinin bu kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı,
Dava konusu Yönetmelik ile esas Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yapılan değişiklik yönünden;
Anılan bent, "Koruma amaçlı imar planı yapılıncaya kadar, önceki uygulama imar planları da dikkate alınarak, Bölge Komisyonu tarafından üç ay içerisinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları Bakanlığın uygun görüşüyle belirlenir. İlgili idareler söz konusu alanda on sekiz ay içinde koruma amaçlı nazım ve uygulama imar planlarını hazırlatıp incelenmek üzere il müdürlüğüne iletir. İl müdürlüğü tarafından inceleme raporu ile birlikte planların Bölge Komisyonuna intikali sağlanır. On sekiz aylık süre içinde zorunlu nedenlerle planlar sonuçlandırılamadığı takdirde Bölge Komisyonunca gerekçeli olarak bu süre üç yıla kadar uzatılabilir. Ancak uzatılan süre içerisinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartlarına göre hiçbir uygulama yapılamaz." haliyle yürürlükte iken,
Dava konusu Yönetmelik ile, "Koruma amaçlı imar planı yapılıncaya kadar, önceki mekânsal planlar da dikkate alınarak, Bölge Komisyonu tarafından üç ay içerisinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları Bakanlığın onayı ile yürürlüğe girer. İlgili idareler söz konusu alanda üç yıl içinde koruma amaçlı nazım ve uygulama imar planlarını hazırlatıp incelenmek üzere il müdürlüğüne iletir. İl müdürlüğü tarafından inceleme raporu ile birlikte planların Bölge Komisyonuna intikali sağlanır. Üç yıllık süre içinde zorunlu nedenlerle planlar sonuçlandırılamadığı takdirde Bölge Komisyonunca gerekçeli olarak bu süre uzatılabilir. Uzatılan süre içerisinde geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları uygulanır." şeklinde değiştirildiği,
Değişiklik suretiyle Yönetmeliğin, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun 17/a-2 maddesine uygunluğunun sağlandığı, Kanun hükmünün Anayasaya aykırılık iddiasının yerinde görülmediği, öte yandan geçiş dönemi yapılaşma koşulları yalnızca gerekçe gösterilmek suretiyle uzatılabileceğinden Yönetmelik değişikliğinin bu kısmında da hukuka aykırılık bulunmadığı,
Dava konusu Yönetmelik ile esas Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendine eklenen cümle yönünden;
Anılan bent, "Koruma amaçlı imar planlarının varsa etkileşim-geçiş sahası ile doğal sit alanının bütününü kapsayacak şekilde veya Genel Müdürlükçe uygun görülen etaplar halinde, içinde bulunduğu yerleşme ile ilişkileri kurularak hazırlanması esastır. Ancak, farklı idari sınırlarda kalan alanların planları, varsa üst ölçekli plan kararlarına uymak ve plan birlikteliğini sağlamak koşuluyla yaptırılabilir." haliyle yürürlükte iken,
Dava konusu Yönetmelik ile bendin sonuna, "Kıyı alanlarında yapılacak yapı ve tesisler için sit alanı bütününde imar planı yapma ve etaplama şartı aranmaz." şeklindeki cümlenin eklendiği,
Sit alanı dışında kalsa bile kıyı alanında, kıyıdan başka yerde yapılmasına olanak bulunmayan yapı ve tesislerin ancak uygulama imar planı kararı ile yapılabildiği,
Korunan bölgelerde yapılaşmanın daha sıkı koşullara bağlandığı hususu gözetildiğinde, dava konusu hükmün ancak sit alanı bütününde plan yapılmadan sadece kıyıda yapılacak yapı ve tesisleri ilgilendiren alanla sınırlı olmak üzere uygulama imar planı yapılabileceğini düzenlediği,
Kıyı ve sit alanlarına ilişkin mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu Yönetmelik değişikliğinin, Kıyı Kanunu'nun 6. maddesi ile Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin 13. maddesinde sayılan yapı ve tesisler dışında herhangi bir yapılaşmaya neden olacak bir düzenleme olmadığı, Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin 12. maddesinde ise, kıyılarda 1/1000 ölçekli uygulama imar planı yapılıp onaylanmadan uygulama ve yapılanmaya geçilemeyeceğinin düzenlendiği,
Bu itibarla, kıyılarda, imar planı kararları olmadan yapılaşma gerçekleştirilemeyeceğinin açık olduğu, planlama yapılırken ise ilgili kurumlardan görüşlerin alınacağı, bunun aksine bir hüküm bulunmadığı, sadece sit alanlarının küçük bir kısmını kapsayan ve büyük sit paftaları üzerinde gösterilmesi zorunlu olan kıyı yapı ve istisnaları için istisna getirilerek sit alanı bütününde imar planı yapılmasına gerek olmadığının düzenleme altına alınmasına yönelik dava konusu Yönetmelik değişikliğinin bu kısmında da hukuka aykırılık bulunmadığı,
gerekçeleriyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, sit alanı ilanı sonrasında çevre düzeni planı ve notları gözden geçirilirken gerekçe raporu ile biyoçeşitlilik raporunun dikkate alınması gerekenler arasından çıkarılmasının koruma ilkeleriyle bağdaşmadığı ve bütünlük anlayışını zedeleyeceği, sit ilanından sonra hazırlanacak koruma amaçlı imar planlarının yapım süresini 18 aydan 3 yıla çıkaran değişikliğin de hukuka aykırı olduğu, herhangi bir üst sınır belirlenmediği gibi koruma ve kullanma şartlarına göre uygulama yapılmasına da müsaade edildiği, geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartlarının istisnai bir hal olmaktan çıkarılarak geçiş dönemi mantığına aykırı düzenleme yapıldığı, hukuki belirlilik ilkesinin ihlal edildiği, esas Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fırkasının (b) bendinde yapılan değişikliğin dayanağı olan 2863 sayılı Kanun'un 17/a-2 maddesinin Anayasa'ya aykırı olduğu, dava konusu Yönetmelik ile esas Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendine eklenen cümlenin de bütüncül planlama esaslarına ve hukuka aykırı olduğu, Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek ve Anayasa'ya aykırılık iddiası ise ciddi bulunmayarak, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması",
sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin REDDİNE;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 27/11/2019 tarih ve E:2017/279, K:2019/12303 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kullanılmayan ...-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Kesin olarak, 24/01/2022 tarihinde, dava konusu Yönetmelik ile esas Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendine eklenen cümle yönünden oyçokluğu, diğer kısımlar yönünden oybirliği ile karar verildi.

KARŞI OY
X- Dava konusu Yönetmelik ile esas Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendine eklenen cümle yönünden;
Anılan bent, "Koruma amaçlı imar planlarının varsa etkileşim-geçiş sahası ile doğal sit alanının bütününü kapsayacak şekilde veya Genel Müdürlükçe uygun görülen etaplar halinde, içinde bulunduğu yerleşme ile ilişkileri kurularak hazırlanması esastır. Ancak, farklı idari sınırlarda kalan alanların planları, varsa üst ölçekli plan kararlarına uymak ve plan birlikteliğini sağlamak koşuluyla yaptırılabilir." haliyle yürürlükte iken,
Dava konusu Yönetmelik ile bendin sonuna, "Kıyı alanlarında yapılacak yapı ve tesisler için sit alanı bütününde imar planı yapma ve etaplama şartı aranmaz." şeklinde bir cümlenin eklendiği anlaşılmaktadır.
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun "Tanımlar ve kısaltmalar" başlıklı 3. maddesinde;
Koruma amaçlı imar plânı, "bu Kanun uyarınca belirlenen sit alanlarında, alanın etkileşim-geçiş sahasını da göz önünde bulundurarak, kültür ve tabiat varlıklarının sürdürülebilirlik ilkesi doğrultusunda korunması amacıyla arkeolojik, tarihi, doğal, mimarî, demografik, kültürel, sosyo-ekonomik, mülkiyet ve yapılaşma verilerini içeren alan araştırmasına dayalı olarak; hali hazır haritalar üzerine, koruma alanı içinde yaşayan hane halkları ve faaliyet gösteren iş yerlerinin sosyal ve ekonomik yapılarını iyileştiren, istihdam ve katma değer yaratan stratejileri, koruma esasları ve kullanma şartları ile yapılaşma sınırlamalarını, sağlıklaştırma, yenileme alan ve projelerini, uygulama etap ve programlarını, açık alan sistemini, yaya dolaşımı ve taşıt ulaşımını, alt yapı tesislerinin tasarım esasları, yoğunluklar ve parsel tasarımlarını, yerel sahiplilik, uygulamanın finansmanı ilkeleri uyarınca katılımcı alan yönetimi modellerini de içerecek şekilde hazırlanan, hedefler, araçlar, stratejiler ile plânlama kararları, tutumları, plân notları ve açıklama raporu ile bir bütün olan nazım ve uygulama imar plânlarının gerektirdiği ölçekteki plânlardır.",
Doğal (tabii) sit, "jeolojik devirlere ait olup, ender bulunmaları nedeniyle olağanüstü özelliklere sahip yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan korunması gerekli alanlardır.",
Etkileşim-geçiş sahası, "korunması gerekli kültür varlıklarını ve sit alanlarını doğrudan etkileyen, sit bölgeleriyle bütünlük gösteren, daha önceden sit sınırları içindeyken sit sınırları dışına çıkarılmış veya sit sınırları dışında tutulmuş korunacak sokak, meydan, yapı grupları ve benzerlerinin yer aldığı, sit bölgeleri arasında kalmış, sitleri doğrudan etkileyen veya koruma amaçlı imar planlarının hazırlanma aşamasında gözönünde bulundurulması gereken alanlardır.",
tanımları yer almaktadır.
3621 sayılı Kıyı Kanunu'nun "Kıyının Korunması, Yapı Yasağı, Kıyı ve Denizde Yapılacak Yapılar" başlıklı 6. maddesinde, kıyıda uygulama imar planı kararı ile hangi tür yapıların yapılabileceği sayılmış; Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin "Kıyıda ve Denizde Planlama" başlıklı 12. maddesinde ise, kıyılarda 1/1000 ölçekli uygulama imar planı yapılıp onaylanmadan uygulama ve yapılanmaya geçilemeyeceği, kıyıda gerektiğinde ilgili kuruluşların görüşleri de alınarak sadece Kanun'un 6. maddesi ve bu Yönetmeliğin 13. maddesindeki yapı ve tesislerin inşaası amacıyla, imar planı yapılabileceği; kıyıda kalıp 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu uyarınca tescil edilen yapıların korunacağı, bu yapıların kullanım kararları ve yapılaşma şartlarının, Kültür ve Tabiat Varlıkları Koruma Kurulu tarafından belirleneceği ve uygulama imar plânları hazırlanırken bu kararların esas alınacağı hükme bağlanmıştır.
19/07/2012 tarih ve 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin "Korunan alanlara ilişkin genel ilkeler" başlılı 5. maddesinde de; korunan alanların ekonomik, sosyal ve kültürel ihtiyaçların yanı sıra bölgesel ve yerel karakteristikleri de göz önünde bulundurularak korunacağına, ekolojik dengeyi bozacak herhangi bir faaliyete izin verilmeyeceğine, korunan alanların doğallığını muhafaza etmenin ve mevcut koruma değerlerinin devamlılığının sağlanmasının esas olduğuna yönelik düzenlemeler bulunmaktadır.
Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendinde ise "Korunan alanlarda yapılacak plan", "milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanlarda, yapılan bilimsel çalışmalar uyarınca tespit edilen ve hassasiyetle korunması gerektiği belirlenen koruma alanları ile doğal ve çevresel değerlerin etkileşim-geçiş sahası da göz önünde bulundurularak sürdürülebilirliğini, mutlak korunmasını ve gelecek nesillere intikalini sağlamak amacıyla alanın büyüklüğünün gerektirdiği ölçeklerde halihazır haritalar ve mülkiyet verilerine dayalı olarak, hazırlanacak, hazırlatılacak hedefler, araçlar, stratejiler ile planlama kararları, tutumları, plan notları ve açıklama raporu ile bir bütün olan her tür ve ölçekte plan" olarak tanımlanmıştır.
Anılan hükümler uyarınca, bütünlük arz eden sit alanlarında, bütünlüğün bozulmasına yol açan uygulamalar yapılamayacağı, sit alanlarının, korumanın ve sürdürülebilirliğin sağlanabilmesi için, etkileşim-geçiş sahalarını da içerecek şekilde bütüncül olarak planlanması gerektiği açıktır.
Başka bir deyişle, sit alanlarında, doğallığın muhafazası ve mevcut koruma değerlerinin devamlılığı, ancak bütüncül bir planlama ve yönetimin gerçekleştirilmesi ile mümkündür.
Bu çerçevede, sit alanının bir parçasını oluşturan ve genellikle etkileşim-geçiş sahası özelliği gösteren kıyılarda, sit alanı bütününde koruma amaçlı imar planı yapılmadan, kıyıya özgü imar planı ile yapılaşma imkanı getirilmesinin, sit alanlarının bütüncül korunmasına ilişkin esaslara, dava konusu Yönetmelik düzenlemelerine ve kıyı mevzuatı ile öngörülen koruma ve kullanma amacına aykırılık taşıdığı sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, dava konusu Yönetmelik ile esas Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendine eklenen, kıyı alanlarında yapılacak yapı ve tesisler için sit alanı bütününde imar planı yapma ve etaplama şartı aranmayacağına ilişkin cümlede hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin kısmen kabulü ile davanın reddine yönelik Daire kararının, dava konusu Yönetmelik ile esas Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendine eklenen cümle yönünden bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyoruz.