Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2021/1311 Esas 2022/330 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/1311
Karar No : 2022/330

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ...Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ...Elektrik Dağıtım Hizmetleri Derneği
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 21/10/2020 tarih ve E:2018/290, K:2020/2666 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresinin, aynı maddenin 2. fıkrasının, 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresinin, 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresinin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 21/10/2020 tarih ve E:2018/290, K:2020/2666 sayılı kararıyla;
Davalı idarenin usûle ilişkin itirazları geçerli görülmemiş;
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. ve 15. maddeleri ile 02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren uyuşmazlığa konu Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin dava konusu düzenlemelerine yer verilerek;
"Denetim"in, kurum ve kuruluşların işlemlerinin ve bu işlemleri yapanların veya iktisadi faaliyet ve olaylarla ilgili olarak ileri sürülen iddiaların önceden belirlenmiş standartlara, ölçütlere ve kurallara uygun olup olmadığını tarafsızca kanıt toplayarak araştıran, değerlendiren ve ilgililere raporlayan sistematik bir süreç olduğu, 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesiyle dağıtım şirketlerinin denetim yetkisinin münhasıran Bakanlığa verildiği, Bakanlık tarafından 02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete’de Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin yayımlandığı;
Elektrik dağıtım şirketlerinin denetiminin, 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesi uyarınca Bakanlık tarafından yetki devriyle ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarına yaptırılabileceği kuralı uyarınca, Bakanlığın her türlü hakkı saklı kalmak kaydıyla denetim yetkisinin TEDAŞ’a devredilmesi ve tüm denetimlerin TEDAŞ tarafından yürütülmesinin ...tarih ve ...sayılı Bakan Olur'u ile uygun bulunduğu;

Anılan Yönetmeliğin 4. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde, "denetim"in, dağıtım şirketlerinin faaliyetleri ile ilgili her türlü; izleme, kontrol, inceleme, ölçme, değerlendirme, raporlama ve benzeri faaliyetler olarak tanımlandığı; Bakanlığın bu yetkisini, sınırlarını açıkça belirlemek şartıyla 6446 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanarak TEDAŞ ve benzeri alanlarında uzmanlaşmış kamu kurum ve kuruluşlarına devredebilmesinin mümkün olduğu, ancak, bu yetki devrinin, denetim konusunda düzenleyici işlem yapma yetkisinin de devredildiği anlamına gelmediği; çünkü, 6446 sayılı Kanun denetim yetkisinin devrini öngördüğünden, söz konusu Kanun'un izin vermediği başka konularda yetki devrini kabul etmediği sonucunun ortaya çıkacağı, yetki devri istisnaî olduğundan kanun koyucunun düzenlemediği konularda idarenin kapsamını kendisinin belirleyip yetki devri yapmasının mümkün olmadığı;
Belli bir konunun, belirli bir işlem türü ve belirli bir idarî makam tarafından düzenlenmesinin kanunla öngörüldüğü durumlarda, kanunda açık bir kural yoksa, yetki devri yapılamayacağı, yetki devrinin, ancak kanunun açık izniyle ve izin verdiği konularla sınırlı olarak yapılabileceği; aksinin kabulü hâlinde, kanunî dayanağı olmayan yetki devri nedeniyle sınırları belirsiz ve ilgilileri yönünden hukukî öngörülebilirlikten uzak uygulamalar ortaya çıkabileceği, bu durumun ise hukuk devletinin gereklerine aykırılık teşkil edeceği;
Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresi ile aynı maddenin 2. fıkrası yönünden;
Dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde denetim konuları arasında yer alan "yatırımların yerindelik ve önceliği" ibaresi ile "Şirketlerin ilgili yıla ait yatırım planı, EPDK’ya sunulmadan önce yerindelik ve öncelik bakımından Bakanlık tarafından yetki devri yapılmış ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları tarafından incelenir." kuralının, yukarıda tanımı verilen "denetim" kavramı içinde yer almadığı, elektrik dağıtım şirketlerinin yatırım planlarını ve öngörülerini EPDK'ya sunulmadan önce sınırladığı, henüz planlama aşamasında olan ve Kurulun yetki alanında bulunan konularda yatırım planlarının ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları tarafından incelenmesinin denetim sınırlarını aşan, dağıtım şirketlerinin hak ve yetkilerini sınırlandıran bir kural niteliğinde olduğu ve Kanun'a aykırılık teşkil ettiği;
Bu itibarla dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresi ile aynı maddenin 2. fıkrasında hukuka uygunluk bulunmadığı;
Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresi yönünden;
Dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinde denetim yetkisinin asli sahibi ve sorumlusu olan Bakanlığın, bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte denetim yapabileceği veya bu kuruluşlara yetki devretmek suretiyle denetim yaptırabileceği, Bakanlık veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarının, ayrıca denetim yükümlülüklerini, sonuçları itibarıyla Bakanlık açısından bağlayıcı olmayacak ve yaptırım içermeyecek şekilde inceleme, tespit ve raporlama yapmak üzere yetkilendireceği şirketlerden ilgili mevzuatına uygun şekilde hizmet satın almak suretiyle gerçekleştirebileceğinin düzenlendiği;
Bakanlığın denetim yetkisinin, sınırlarını açıkça belirlemek şartıyla 6446 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanarak TEDAŞ ve benzeri alanlarında uzmanlaşmış kamu kurum ve kuruluşlarına devredebileceği açık olmakla birlikte, dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin yetkilendirilen kamu kurum ve kuruluşlarının denetim yetkisini hizmet satın almak suretiyle özel şirketlere gördürmesine imkân tanıdığı;
6446 sayılı Kanun'un sadece denetim yetkisinin devrini öngördüğü dikkate alındığında, yetki devri istisnaî olduğundan, kanun koyucunun düzenlemediği konularda idarenin kapsamını kendisinin belirleyip yetki devri yapmasının mümkün olmadığı;
6446 sayılı Kanun'da denetim yetkisinin ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarına devrine imkân verilirken, dava konusu kuralla denetim yetkisinin hizmet satın almak suretiyle ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarınca da şirketlere devredilebilmesine imkân verildiği ve 6446 sayılı Kanun'u aşar nitelikte yeni bir kural getirildiği;
Bu itibarla, Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresinde hukuka uygunluk bulunmadığı;
Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresi yönünden;
İdarenin, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahip olduğu; "kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler)in, üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemler olduğu, düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesinin zorunlu olduğu;
6446 sayılı Kanun'un 15. maddesinde, Kanun kapsamında tanımlanan elektrik dağıtım şirketlerinin denetiminin Bakanlık tarafından yapılacağı, Bakanlığın, elektrik dağıtım şirketlerinin denetimini, bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte yapabileceği veya bu kuruluşlara yetki devretmek suretiyle yaptırabileceğinin öngörüldüğü, ancak, dava konusu yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasında denetim kapsamına elektrik dağıtım şirketleri ile bunların her türlü alt yüklenicisinin de dahil edildiği;
Alt yüklenicilerin yaptıkları iş ve işlemlerin dağıtım şirketlerinin iş ve işlemi olarak kabul edilmesi gerektiğinden ve bu işlerden de dağıtım şirketleri sorumlu olduğundan, alt yüklenicilerinin iş ve işlemlerinin dağıtım şirketlerinin denetimi kapsamında denetlenmesi mümkün olmakla birlikte, dağıtım şirketlerinin hizmet satın aldıkları alt yüklenicilerin yaptıkları iş ve işlemlerden dolayı doğrudan anılan Yönetmelik'te tanımlanan denetim kapsamına dahil edilmelerinin hukuken mümkün olmadığı; bu durumda anılan kuralın 6446 sayılı Kanun'un 15. maddesinde belirlenen denetim kapsamının sınırlarını genişletmek suretiyle Kanun'u aşar nitelikte bir yeni bir kural getirdiği ve hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle,
Dava konusu Yönetmelik düzenlemelerinin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idarece; EPDK tarafından düzenlenen tarife yapısına göre elektrik dağıtımı, iletimi ve satışına ilişkin bütün işletme ve yatırım maliyetlerinin dağıtım bedeli altında kullanıcılardan tahsil edildiği, bu sebeple yatırım faaliyetlerinin önceliği ve yerindeliğinin denetlenmesinin önem arz ettiği, denetim yükümlülüğünün devredilmesinin söz konusu olmadığı, denetim alanına alt yüklenicilerin dahil edilmesinin tarifeye esas teşkil eden giderlerin doğruluğunun sağlanması amacıyla gerçekleştirildiği, denetim yetkisinin yasal dayanağının 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesi olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Temyize konu Daire kararının, Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresi yönünden iptale ilişkin kısmının onanması, anılan kararın iptale ilişkin diğer kısımları yönünden bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

İLGİLİ MEVZUAT :
3154 sayılı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Görev" başlıklı 2. maddesinde, "Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının görevleri ilgili Kanunlarda piyasada faaliyet gösteren kurum ve kuruluşlara bırakılmadığı takdirde ve ölçüde şunlardır: (...) j) Elektrik üretim, iletim, dağıtım ve tüketim tesislerinin milli menfaatlere ve modern teknolojiye uygun şekilde kurulması ve işletilmesi için gerekli yükümlülükleri ile ilgili olarak inceleme, tespit, raporlama, proje onay ve kabul işlemleri yapmak üzere; ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarını, 14/3/2013 tarihli ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu kapsamında dağıtım lisansı sahibi tüzel kişileri veya özel hukuk tüzel kişilerini görevlendirmek, yetkilendirmek veya bu tüzel kişilerden hizmet satın almak ve bu tüzel kişilerin nitelikleri, yetkilendirilmesi, hak ve yükümlülükleri ile bu tüzel kişilere uygulanacak yaptırımları ve diğer hususları yönetmelikle düzenlemek.
" hükmü yer almış;
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır." hükmüne yer verilmiş;
Anılan Kanun'un "Denetim" başlıklı 15. maddesinde, "(1) 11. maddenin onuncu fıkrası uyarınca Borsa İstanbul Anonim Şirketi tarafından işletilecek olan piyasalara ilişkin Sermaye Piyasası Kanunu hükümleri saklı olmak üzere, dağıtım şirketleri hariç elektrik piyasası faaliyetleri ile lisanssız faaliyet gösteren kişilerin bu Kanun kapsamındaki inceleme ve denetimi Kurum tarafından yapılır. Bu Kanun kapsamında tanımlanan elektrik dağıtım şirketlerinin denetimi ise Bakanlık tarafından yapılır. Bakanlık, elektrik dağıtım şirketlerinin denetimini, bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte yapabilir veya bu kuruluşlara yetki devretmek suretiyle yaptırabilir. Bakanlığın ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarından bu konuya ilişkin olarak yapacağı talepler süresinde karşılanır. (...) (3) Bakanlık tarafından düzenlenen veya karara bağlanan denetim raporları Kuruma bildirilir. Denetim raporu sonucuna göre gerekli yaptırım ve işlemler Kurul tarafından karara bağlanır. Bakanlık ve Kurum bu Kanun kapsamındaki denetim yükümlülükleri ile ilgili olarak, sonuçları itibarıyla Bakanlık ve Kurum açısından bağlayıcı olmayacak ve yaptırım içermeyecek şekilde inceleme, tespit ve raporlama yapmak üzere yetkilendirecekleri şirketlerden ilgili mevzuatına uygun bir şekilde hizmet satın alabilir. Bu şirketlerin nitelikleri, yetkilendirilmesi ve yetkili şirketlerle denetlenecek şirketlerin hak ve yükümlülükleri ile diğer usul ve esaslar ilgisine göre Bakanlık ve Kurum tarafından çıkarılan yönetmeliklerle düzenlenir." hükmü yer almıştır.
02/12/2017 tarih ve 30258 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren uyuşmazlığa konu Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin, "Denetim konuları" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, "Yatırım faaliyetleri; yatırımların yerindelik ve önceliği, yatırım planlarına ve projelerine uygunluğu ve bu yatırımlara ilişkin kamulaştırma işlemleri, fiziki, mali, elektriksel gerçekleşmeler, yayımlanmış yönetmelik, şartnamelere uygunluk, yatırım ihalelerine ilişkin işlemler," aynı maddenin 2. fıkrasında, "Şirketlerin ilgili yıla ait yatırım planı, EPDK’ya sunulmadan önce yerindelik ve öncelik bakımından Bakanlık tarafından yetki devri yapılmış ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları tarafından incelenir.";
"Denetim yetkisi" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, "Şirketlerin denetimi yetkisi Bakanlığa aittir. Bakanlık şirketlerin denetimini, bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte yapabilir veya bu kuruluşlara yetki devretmek suretiyle yaptırabilir. Bakanlık veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları, ayrıca denetim yükümlülüklerini, sonuçları itibarıyla Bakanlık açısından bağlayıcı olmayacak ve yaptırım içermeyecek şekilde inceleme, tespit ve raporlama yapmak üzere yetkilendireceği şirketlerden ilgili mevzuatına uygun şekilde hizmet satın almak suretiyle gerçekleştirebilir."; "Denetlenen şirketlerin yükümlülükleri" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Şirketler ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere, kısmi veya periyodik denetim kapsamında aşağıda belirtilen hususları, eksiksiz olarak yerine getirmekle yükümlüdür:(...)" kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyize konu Daire kararında dava konusu Yönetmelik düzenlemelerinin iptaline karar verilmiştir.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan iptale yönelik Danıştay Onüçüncü Dairesi kararının dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresine ilişkin kısmı, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
Daire kararının Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresi ile aynı maddenin 2. fıkrasına ilişkin kısmına gelince;
6446 sayılı Kanun'un "Dağıtım faaliyeti" başlıklı 9. maddesinin 2. fıkrasında, dağıtım şirketleri, lisanslarında belirtilen bölgedeki dağıtım sistemi tesislerini yenilemek ve kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmakla yükümlü kılınmış; aynı maddenin 5. fıkrasında ise Kurul tarafından onaylanan talep tahminleri doğrultusunda yatırım planlarının hazırlanması ve Kurul onayına sunulması, onaylanan yatırım planı uyarınca yatırım programına alınan dağıtım tesislerinin projelerinin hazırlanması ile gerekli iyileştirme ve kapasite artırımı yatırımlarının yapılması ve/veya yeni dağıtım tesislerinin inşa edilmesi görevinin ilgili dağıtım sistemini işleten dağıtım şirketine ait olduğu hükme bağlanmıştır.
Bu bağlamda, dağıtım şirketleri, bir kamu hizmeti niteliği taşıyan elektrik dağıtım hizmetine ilişkin yatırımları yapmakla, Devlet ise bahse konu yatırımlar üzerinde denetimle yükümlü kılınmıştır.
Yukarıda aktarılan kanuni düzenlemelerde, yatırımlar üzerindeki denetimin kapsamını sınırlandırıcı nitelikte bir belirleme yapılmadığı ve "yerindelik ve öncelik" bakımından yapılacak denetimin, aynı Yönetmeliğin 4. maddesinde "dağıtım şirketlerinin faaliyetleri ile ilgili her türlü; izleme, kontrol, inceleme, ölçme, değerlendirme, raporlama ve benzeri faaliyetler" olarak tanımlanan "denetim" kavramını aşar bir nitelik taşımadığı anlaşılmaktadır.
Ayrıca, dağıtım şirketlerinin yatırım maliyetlerinin tarifeler yoluyla ve dağıtım bedeli altında kullanıcılardan tahsil edildiği hususu göz önünde bulundurulduğunda, dağıtım şirketlerinin denetim konuları arasında "yatırımların yerindelik ve önceliği" hususunun da sayılmasına ilişkin dava konusu düzenlemenin, 6446 sayılı Kanun'un 1. maddesinde belirtilen, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması amacının gerçekleştirilebilmesine yönelik ve dağıtım şirketlerinin yapacağı yatırımların gerçek zamanlı izlenebilmesi, kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamak amaçlı bir düzenleme olduğu anlaşılmakta olup, dağıtım şirketlerinin yatırımları üzerindeki denetimin evleviyetle "yerindelik ve öncelik" bakımından yapılması gerektiği konusunda tereddüt bulunmamaktadır.
Diğer yandan, Yönetmeliğin 6. maddesinin 2. fıkrasında yer alan, şirketlerin ilgili yıla ait yatırım planının, EPDK’ya sunulmadan önce yerindelik ve öncelik bakımından Bakanlık tarafından yetki devri yapılmış ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları tarafından inceleneceği yönündeki düzenlemenin ise, elektrik dağıtım şirketlerinin denetiminin, 6446 sayılı Kanun’un 15. maddesi gereği, Bakanlık tarafından yetki devriyle ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarına yaptırılabileceği kuralı uyarınca, Bakanlığın her türlü hakkı saklı kalmak kaydıyla denetim yetkisinin TEDAŞ’a devredilmesi ve tüm denetimlerin TEDAŞ tarafından yürütülmesinin ...tarih ve ...sayılı Bakan Olur'u ile uygun bulunduğu görüldüğünden, hukuka aykırılık taşımadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresi ile aynı maddenin 2. fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı anlaşılmış olup, iptale yönelik Daire kararının söz konusu düzenlemelere ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Yönetmeliğin 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresi yönünden;
"Alt yüklenici", sözleşme konusu işin nev'i itibarıyla bir kısmını yüklenici adına ve ona bağlı olarak gerçekleştiren gerçek veya tüzel kişiyi ifade etmektedir.
Yönetmeliğin 4. maddesinde, "denetim"in, dağıtım şirketlerinin faaliyetleri ile ilgili her türlü izleme, kontrol, inceleme, ölçme, değerlendirme, raporlama ve benzeri faaliyetlerini ifade ettiği belirtilmiştir. Bahse konu tanımdan anlaşılacağı üzere "denetim", dağıtım şirketlerinin faaliyetlerine yönelik olarak gerçekleştirilmektedir.
Alt yüklenicinin gerçekleştirdiği işi asıl yüklenici olan dağıtım şirketi adına yaptığı ve denetimin, dağıtım şirketinin faaliyetlerine yönelik olarak gerçekleştirildiği hususları göz önüne alındığında, dağıtım şirketlerinin alt yüklenicilerin yaptığı iş ve işlemlerden de sorumlu oldukları açıktır.
Yönetmeliğin dava konusu 9. maddesinde, alt yüklenici şirketlerden, sadece dağıtım faaliyetine ilişkin denetim konuları ile ilgili ve bu konularla sınırlı olmak üzere bilgi, belge, kayıt vb. talep edilmesi hususlarının düzenlendiği, bahse konu düzenlemeyle, alt yüklenici şirketlerin değil, dağıtım faaliyetinin denetlenmesinin amaçlandığı ve anılan düzenlemenin alt yüklenici şirket nezdinde bulunan ve denetleme esnasında ihtiyaç duyulan bilgi, belge ve dokümanlara ulaşılabilmesini sağlamaya yönelik olduğu anlaşılmış olup söz konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen nedenlerle, Elektrik Dağıtım Şirketleri Denetim Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve öncelik" ibaresinde, aynı maddenin 2. fıkrasında ve 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresinde hukuka aykırılık görülmediğinden, temyize konu Daire kararının söz konusu düzenlemelerin iptaline ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan, temyize konu Daire kararının "Karar Sonucu" kısmında, Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresinin, aynı maddenin 2. fıkrasının ve 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresinin oyçokluğuyla, 9. maddesinin 1. fıkrasındaki "ile bunların her türlü alt yüklenicisi de dâhil olmak üzere" ibaresinin oybirliğiyle iptaline karar verildiği belirtilmekle birlikte, Daire kararında yer verilen "Karşı oy"da yalnız Yönetmeliğin 6. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendindeki "yerindelik ve önceliği" ibaresi ile aynı maddenin 2. fıkrası yönünden çoğunluk kararına katılınmadığı belirtilmiş olup, bu haliyle Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresinin oybirliği ile iptaline karar verildiği anlaşılmaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
2. Dava konusu düzenlemelerin iptaline yönelik Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 21/10/2020 tarih ve E:2018/290, K:2020/2666 sayılı kararının, Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresine ilişkin kısmının oyçokluğu ile ONANMASINA,
3. Anılan kararın dava konusu diğer Yönetmelik düzenlemelerine ilişkin kısımları yönünden oybirliği ile BOZULMASINA,
4. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
5. 07/02/2022 tarihinde kesin olarak karar verildi.


KARŞI OY
X- Dava konusu Yönetmeliğin 7. maddesinde, denetim yetkisinin asli sahibi ve sorumlusu olan Bakanlığın, bu konuda ihtisas sahibi olan kamu kurum ve kuruluşlarıyla birlikte denetim yapabileceği veya bu kuruluşlara yetki devretmek suretiyle denetim yaptırabileceği, Bakanlık veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarının, ayrıca denetim yükümlülüklerini, sonuçları itibarıyla Bakanlık açısından bağlayıcı olmayacak ve yaptırım içermeyecek şekilde inceleme, tespit ve raporlama yapmak üzere yetkilendireceği şirketlerden ilgili mevzuatına uygun şekilde hizmet satın almak suretiyle gerçekleştirebileceği düzenlenmiştir.
Temyize konu Daire kararında Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresi yönünden, "6446 sayılı Kanun'un sadece denetim yetkisinin devrini öngördüğü dikkate alındığında, yetki devri istisnaî olduğundan, kanun koyucunun düzenlemediği konularda idarenin kapsamını kendisinin belirleyip yetki devri yapmasının mümkün olmadığı ve anılan Kanun'da denetim yetkisinin ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarına devrine imkân verilirken, dava konusu kuralla denetim yetkisinin hizmet satın almak suretiyle ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşlarınca da şirketlere devredilebilmesine imkân verildiği ve Kanun'u aşar nitelikte bir yeni bir kural getirildiği" gerekçesiyle iptale hükmedilmiştir.
Bahse konu Yönetmelik düzenlemesinin, esas olarak Bakanlığa ait denetim yetkisinin, Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları aracılığıyla özel şirketlere devrine ilişkin olmadığı, Bakanlık tarafından yetkilendirilen kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak denetimlerde kullanılmak üzere ve sonuçları itibarıyla bağlayıcı olmayacak ve yaptırım içermeyecek şekilde inceleme, tespit ve raporlama yapmak üzere yetkilendirilecek şirketlerden ilgili mevzuatına uygun olarak hizmet satın alınmasına yönelik olduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasındaki "veya Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş ihtisas sahibi kamu kurum ve kuruluşları" ibaresinde hukuka aykrılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Daire kararının, Yönetmeliğin 7. maddesinin 1. fıkrasına ilişkin kısımının da bozulması gerektiği görüşüyle, kararın onamaya ilişkin kısmına katılmıyoruz.