Danıştay 13. Daire 2020/3256 Esas 2022/646 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/3256
Karar No : 2022/646

DAVACILAR : 1- ...Koruma Derneği
... 13- ...Ziraat Mühendisleri Odası

VEKİLLERİ : Av. ... Av. ...

DAVALI : ...Kurumu
VEKİLİ : Av. ...

MÜDAHİL (DAVALI YANINDA) : ...Elektrik Üretim A.Ş
(Eski Unvanı: ...Elektrik Üretim A.Ş.)
VEKİLLERİ : Av. ... Av. ...

DAVANIN KONUSU :
Hatay ili, Erzin ilçesi sınırları içerisinde kurulacak olan Doğalgaz Termik Kombine Çevrim Santrali için ... Elektrik Üretim Anonim Şirketi'ne (... Elektrik Üretim A.Ş.) Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) ...tarih ve ...sayılı kararıyla verilen ...tarih ve ... sayılı üretim lisansının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : Aynı bölgede çok sayıda termik santralin kurulmasının canlı yaşamını sona erdireceği, termik santral projelerinin milyonlarca insanın yaşama hakkını ihlâl ettiği ve yeni nesillerin sağlıklı olmasını engelleyeceği, sadece ... Termik Santrali'nin yılda 3,5 milyon ton, günde 10.000 ton kömür yaktığı düşünülecek olduğunda bu kadar çok kömürün ve doğalgazın yanması sonucunda ekosistemlerde meydana gelecek değişiklikler sonucu Doğu Akdeniz'de canlı yaşamının biteceği, kömürle çalışan termik santrallerin ormanlara, deniz ortamına, havaya ve toprağa zarar verdiğinin bilimsel olarak ispatlandığı, dava konusu lisans verilirken kümülatif etki değerlendirilmesi ve toplumsal maliyet hesabı yapılmadığı, işlemin Anayasaya, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesine, Türkiye'nin taraf olduğu IRENA ve KYOTO protokollerine aykırı olduğu, Yumurtalık ilçe ve köylerinde 2009 yılında 5 kanser vakası görülmüş iken 2014 yılında bu sayının 60 kanser vakası ve 14 kanser çeşidine yükseldiğinin Sağlık Bakanlığı verileri ile sabit olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Davanın lisans sahibi şirkete ihbar edilmesi gerektiği, davanın süresinde açılmadığı, lisans sahibi şirketin ...tarih ve ...sayılı ÇED Olumlu Belgesi'ni ve diğer tüm yükümlülükleri yerine getirdiği, termik santraller yerine yenilenebilir enerji kaynaklarının özendirilmediğine yönelik iddiaların gerçeği yansıtmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ...DÜŞÜNCESİ :
Dava; Hatay ili, Erzin ilçesi sınırları içinde ... Elektrik Üretim A.Ş.'ye, 900 MGW kurulu gücündeki doğalgaz termik kombine çevrim santrali için üretim lisansı verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun ...tarih ve ...sayılı kararının iptali istemi ile açılmıştır.
Davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan ...sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 14/03/2013 tarihli ve 6446 sayılı Yasanın 30. maddesi ile değişik 1. maddesinde, Bu Kanun'un amacının; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanması olduğu hükmüne yer verilmiştir. Bu Kanun'un 5/1-p maddesinde, "Elektrik enerjisi üretiminde çevresel etkiler nedeniyle yenilenebilir enerji kaynaklarının ve yerli enerji kaynaklarının kullanımını özendirmek amacıyla gerekli tedbirleri almak ve bu konuda teşvik uygulamaları için ilgili kurum ve kuruluşlar nezdinde girişimde bulunmak" 4628 sayılı Kanun'da belirlenen görevlerinin yanı sıra Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun görevleri arasında sayılmıştır. Ayrıca 4628 sayılı Kanun'un 14/03/2013 tarihli, 6446 sayılı Kanun'un 30. maddesiyle mülga 11. maddesinin (g) bendinde de, lisans verilmesine esas olan şartların lisansın yürürlüğü sırasında ortadan kalktığının veya bu şartların baştan mevcut olmadığının saptanması halinde lisansın iptal edileceği de belirtilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, Hatay ili, Erzin İlçesi sınırları içinde kurulması planlanan 900 Mwe/882 MVe kurulu gücündeki doğal gaz yakıtlı, termik-kombine tipindeki elektrik üretim tesisinde faaliyet göstermek üzere ... Elektrik Üretim Anonim Şirketine ...tarihli ve ...sayılı üretim lisansının verildiği, şirketin üretim lisansına konu tesis bakımından 07/05/2010 tarihli ve ...sayılı "ÇED Olumlu Kararı" aldığı, bu kararın ...İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararı ile iptal edildiği, bunun üzerine Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yargı kararında belirtilen aykırılıkların giderildiği belirtilerek ...tarihli ve ...sayılı ÇED olumlu belgesinin verildiği ve bu işleme karşı dava açılmadığı anlaşılmaktadır. Ancak bu durum, mevcut lisanslara bağlı olarak termik santrallerde yapılan veya yapılacak üretim faaliyetinin, çevreye uyumlu şekilde devam edip etmediğinin, 4628 sayılı Kanun gereğince Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından da gözetilmesine engel değildir. Üretim lisansı verilmesine esas olan şartların, 4628 sayılı Kanun'un amacına aykırılık oluşturacak şekilde lisansın yürürlüğü sırasında ortadan kalktığının veya en baştan mevcut olmadığının saptanması halinde lisans ile verilmiş yetki de hukuka aykırı hale gelecektir. Zira ÇED olumlu kararı uyarınca lisans almış termik santrallerin faaliyet göstereceği bölge, aynı şehir veya coğrafi alanda mevcut veya kurulacak olan santrallerin yeri, konumu ve yakıt türleri ile bölgeye yapacağı çevresel etkileri yönünden (Doğu Akdeniz Bölgesinde kurulan veya kurulacak santraller için yapılan başvurular dahil) yapılması gereken bütünsel bir değerlendirme; Anayasa'nın 56. maddesindeki çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini engellemek konusundaki emredici düzenlemenin yanı sıra Elektrik Piyasası Kanunu'nun amacı doğrultusunda, davalı Kurum'un da görev ve sorumluluğundadır. Zira çevre hakkının korunmasıyla asıl hedeflenen doğayı gelecek kuşaklar için yaşamaya elverişli kılarak herkesin ondan eşit yararlanmasını sağlamaktır. Çevre hakkı bu açıdan devlet, birey ve topluluklara çevrenin korunması ve çevrenin kirletilmemesi konusunda aktif ve pasif ödevler yüklemektedir. Anayasanın 56. maddesi çevre hakkına yer vermenin yanı sıra çevrenin korunmasını kamu kurumlarına ve vatandaşlara da ortak bir sorumluluk olarak yüklemektedir.
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 1. maddesinde de, bu Kanun'un amacının, bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamak olduğu belirtilmiş ve 2. maddesinde, "Çevresel etki değerlendirmesi: Gerçekleştirilmesi planlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmaları ifade eder" kuralına yer verilmiştir.
17/07/2008 tarih ve 26939 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinin “Tanımlar ve kısaltmalar” başlıklı 4. maddesinde, “Etki: Bir projenin hazırlık, inşaat ve işletme sırasında ya da işletme sonrasında, çevre unsurlarında doğrudan ya da dolaylı olarak, kısa veya uzun dönemde, geçici ya da kalıcı, olumlu ya da olumsuz yönde ortaya çıkması olası değişiklikleri”; “Etki Alanı: Gerçekleştirilmesi planlanan bir projenin işletme öncesi, işletme sırası ve işletme sonrasında çevre unsurları olarak olumlu veya olumsuz yönde etkilediği alan”; “Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED): Gerçekleştirilmesi planlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmalar”; olarak tanımlanmıştır. “Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı da, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu hakkında Kapsam Belirleme ve İnceleme Değerlendirme Komisyonunca yapılan değerlendirmeler dikkate alınarak, projenin çevre üzerindeki olumsuz etkilerinin, alınacak önlemler sonucu ilgili mevzuat ve bilimsel esaslara göre kabul edilebilir düzeylerde olduğunun saptanması üzerine gerçekleşmesinde sakınca görülmediğini belirten Bakanlık kararı” olduğu belirtilmiştir.
Çevre Kanunu ve Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği hükümlerinde görüleceği üzere, gerçekleştirilmesi planlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki "etki"lerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemler ile ilgili olarak etki alanının; bir projenin yalnızca hazırlık, inşaat ve işletilmesi sırasında değil, işletme sonrasında da etkilediği bölge olduğu, çevresel etki değerlendirmesinin de lisansın verilmesi aşamasında seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinin yanı sıra üretim projelerinin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde de sürdürülecek çalışmaları kapsadığı açıktır.
Bu bağlamda, dava konusu üretim lisansının hukuka uygunluk denetimi de; lisansın verdiği izin kapsamındaki üretim faaliyetinin, ÇED olumlu kararlarının verilmesinden sonra ve/veya lisans aşamasında insan ve çevre sağlığına uyumlu biçimde devam edip etmediğini ortaya koyacak kümülatif bir tespitin yapılmasını gerektirdiği gibi Anayasa, Elektrik Piyasası ve Çevre Kanunu'nun, çevre ve insan sağlığının korunması yolundaki emredici hükümleri karşısında, santrallerin bulunduğu bölgenin topyekün değerlendirilmesi ve çevreye olabilecek olumsuz etkilerinin belirlenmesi suretiyle bütünsel bir çalışmayı zorunlu kıldığı ortadadır. Dolayısıyla davaya konu lisans ile verilmiş üretim izninin, çevreye zararlı olduğu gerekçesiyle iptali için açılan bu uyuşmazlığın çözümü; aynı şehir veya coğrafi bölgede mevcut veya kurulacak olan bütün santrallerin yeri, konumu ve yakıt türleri ile bölgeye yapacağı çevresel etkileri yönünden, (hava-su-toprak kirliliğinin önlenmesi, kültür ve tabiat varlıklarının korunması) Doğu Akdeniz Bölgesinde kurulmuş veya kurulacak santraller için yapılan başvurular dahil daha önce verilen ÇED kararları ve raporları da dikkate alınarak bütünsel bir çalışmayı zorunlu kıldığından, bu yönde bir çevresel etki değerlendirmesi yapılıp yapılmadığına bağlıdır.
Davaya konu lisans ile verilen üretim izninin de başta Anayasa'nın 56. maddesi ile 4628 sayılı Kanun hükümlerinin davalı idareye, elektriğin çevreyle uyumlu şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için gerekli düzenleme ve denetimin yapılması amacıyla verdiği görev ve sorumluluğu dikkate alınarak Türkiye'nin taraf olduğu uluslar arası sözleşmeler de gözetilmek suretiyle kümülatif bir çevresel etki değerlendirmesine dayanması gerektiği sonucuna varılmıştır. Elektrik üretimi için planlanan bir projenin işletme öncesi, işletme sırası ve işletme sonrasında çevre unsurları olarak olumlu veya olumsuz yönde etkilediği alan, "etki alanı" olarak tanımlanmakta, çevresel etki değerlendirmesi de; lisansın verilmesi aşamasında seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinin yanı sıra üretim projelerinin izlenmesi ve kontrolünde de sürdürülecek çalışmaları içermektedir. Dosya kapsamına göre iptali istenen üretim lisansının ise, dava konusu tesis ile aynı şehir veya coğrafi bölgede daha önce ÇED olumlu kararı veya üretim lisansı verilmiş tesislerin yanı sıra kurulacak olan diğer santrallerin de bölgeye verdiği ve/veya vereceği "etki"lerin, bir bütün olarak değerlendirildiği kümülatif bir çevresel etki değerlendirmesi kararına dayanmadığı anlaşıldığından, lisansın verdiği izin kapsamında faaliyete devam edilmesi de Anayasa, Elektrik Piyasası ve Çevre Kanunu'nun emredici hükümleri karşısında hukuka aykırılık oluşturacaktır.
Öte yandan, 2872 sayılı Çevre Kanunu'na dayanılarak hazırlanan ve 03/07/2009 tarih ve 27277 sayılı Resmî Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe giren Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Önlenmesi Hakkında Yönetmeliğin 4/ü maddesinde, mevcut tesis; bu Yönetmeliğin yayımlanmasından önce kurulmuş veya Çevresel Etki Değerlendirmesi mevzuatına göre kurulması uygun bulunan tesisler olarak tanımlanmıştır. Dava konusu üretim tesisine ait ÇED olumlu kararı bulunmakla birlikte anılan Yönetmeliğin 6/d maddesinde, Çevresel Etki Değerlendirmesi mevzuatına göre kurulması uygun bulunan mevcut tesisler için de yükümlülükler getirilmiş, baca gazı emisyonlarının bu Yönetmelikte belirtilen usullere uygun olarak işletmeci tarafından ölçtürülmesi, baca dışından emisyon yayan tesisler için hesaplama yöntemi kullanılarak saatlik kütlesel debilerin tespit edilmesi, aynı maddenin (e) bendinde, yine mevcut tesisler için kütlesel debilerin aşılması halinde tesisi işleten tarafından, tesis etki alanında, Ek-2 de belirtilen esaslar çerçevesinde hava kirliliği seviyesinin ölçülmesi ve tesisin kirleticiliğinin değerlendirilmesi amacıyla uluslar arası kabul görmüş bir dağılım modeli kullanılarak, Hava Kirlenmesine Katkı Değerinin Hesaplanması, (g) bendinde de, yeni kurulacak tesisler için; Ek-2 Tablo-2.1 deki kütlesel debilerin aşılması halinde tesisi işleten tarafından; tesis etki alanında, tesisin kirleticiliğinin değerlendirilmesi amacıyla bir dağılım modeli kullanılarak hava kirlenmesine katkı değerinin hesaplanması ile tesisin kurulacağı alanda hava kirliliğinin önemli boyutlara ulaştığı kuşkusu varsa, hava kalitesinin bu Yönetmelikte belirtilen usullere uygun olarak ölçülmesi gerektiği belirtilmiştir. Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Önlenmesi Hakkında Yönetmelik hükümlerinin getirdiği bu yükümlülükler, gerçekleştirilmesi planlanan yeni kurulacak tesislerin yanı sıra Çevresel Etki Değerlendirmesi mevzuatına göre kurulması uygun bulunmuş "mevcut tesisler" statüsündeki işletmeler yönünden de aranmış ve “Etki Alanı", gerçekleştirilmesi planlanmış bir projenin işletme öncesi, işletme sırası ve işletme sonrasında da çevre unsurları olarak olumlu veya olumsuz yönde etkilediği alan olarak tanımlanmıştır. Her ne kadar termik santrallerin kurulduğu bölge üzerinde oluşturduğu hava kirlenmesine bağlı çevresel etkileri, "kümülatif etki değerlendirmesi" adı altında düzenleyen ayrık bir düzenleme olmasa da elektriğin çevreyle uyumlu şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için gerekli düzenleme ve denetimin yapılması amacıyla davalı idarenin mevcut görev ve sorumluluğu dikkate alındığında, dava konusu lisansın da, tesis etki alanı içindeki ÇED olumlu kararı almış ve/veya üretim lisansı verilmiş bütün santrallerin bölgesel bazda çevreye olan etkilerinin tespiti amacıyla hava modellemeleri kullanılarak yapılacak ölçüm çalışmalarını da kapsayan kümülatif çevresel etki değerlendirmesine dayanmadığı anlaşılmakla, bu yönüyle de hukuka aykırıdır.
Açıklanan nedenlerle, ...tarihli ve ...sayılı üretim lisansı; davaya konu tesis ile aynı şehir veya coğrafi bölgede daha önce ÇED olumlu kararı veya üretim lisansı verilmiş tesislerin yanı sıra kurulacak olan diğer santrallerin de bölgeye verdiği ve/veya vereceği "etki"lerin, bir bütün olarak değerlendirildiği kümülatif bir çevresel etki değerlendirmesi kararına dayanmadığı için Anayasa'nın 56. maddesine ve Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde öngörülen, elektriğin çevreye uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması amacına aykırılık oluşturacağı, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkını da doğrudan ilgilendirdiği gözetilerek Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 07/05/2009 günlü ve 2086/1 sayılı kararının hukuka ve kamu yararına aykırılığı nedeniyle iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Dairemizin 25/12/2018 tarih ve E:2012/1154, K:2018/4374 sayılı davanın reddine yönelik kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 12/03/2020 tarih ve E:2019/2336, K:2020/697 sayılı kararı ile bozulması üzerine gereği yeniden görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Hatay ili, Erzin ilçesinde kurulması planlanan 900 MWm/882 MWe kurulu gücündeki doğalgaz yakıtlı, termik-kombine tipindeki elektrik üretim tesisi için ... Elektrik A.Ş.'ne ...tarihinde ...numaralı üretim lisansı verilmiştir.
İstanbul Ticaret Sicil Müdürlüğü'nün ...tarih ve ...sayılı yazısına göre lisans sahibi şirket 19/12/2018 tarih ve 2018/41 sayılı yönetim kurulu kararıyla ... Elektrik Üretim A.Ş. tarafından devralınmıştır.
Üretim lisansına konu tesis bakımından ...tarih ve ...sayılı "ÇED Olumlu Kararı" alınmış, bu karar ...İdare Mahkemesi'nin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararıyla iptal edilmiştir. Hatay İdare Mahkemesi'nin iptal kararı doğrultusunda anılan proje için verilen "ÇED Olumlu Kararı" revize edilerek, ...tarih ve ...sayılı yeni "ÇED Olumlu Kararı" alınmıştır. ...tarih ve ...sayılı "ÇED Olumlu Kararı"na karşı iptal davası açılmamıştır.
...tarih ve ...sayılı "ÇED Olumlu Kararı" hakkındaki ...İdare Mahkemesi'nin iptal kararı Danıştay Ondördüncü Dairesi'nce verilen 18/06/2015 tarih ve E:2014/4055, K:2015/5456 sayılı kararla bozulmuştur. Bozma kararı sonrasında karar düzeltme yoluna gidilmemiş, daha sonra .... İdare Mahkemesi'nin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararıyla konusu kalmayan davanın esası hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmiştir.
Hatay ili, Erzin ilçesi sınırları içindeki doğalgaz termik kombine çevrim santralinde faaliyet göstermek üzere müdahil ... Elektrik ve Üretim A.Ş.'ye (Eski unvanı ... Elektrik Üretim Anonim Şirketi) Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nca (Kurul) verilen ...tarih ve ...sayılı (aynı tesis için önceki sona erdirilerek verilen yeni lisans ...tarih ve ...sayılı) üretim lisansının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan ve 03/03/2001 tarih ve 24335 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Amaç, Kapsam ve Tanımlar" başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösterebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanmasıdır." şeklinde belirtilmiş; 3. fıkrasında, "lisans; tüzel kişilere piyasada faaliyet gösterebilmeleri için bu Kanun uyarınca Kurul tarafından verilen izin" olarak tanımlanmış; 2. maddesinde, "Piyasada faaliyet gösterecek tüzel kişilerin faaliyetlerinde uymaları gereken usul ve esaslar bu Kanun ve ilgili yönetmeliklerle düzenlenir."; 3. maddesinde, "üretim lisansı; mevcut ve kurulacak olan üretim tesisleri için üretim şirketlerinin elektrik enerjisi üretimi ve üretilen elektriğin satışına yönelik olarak, her bir üretim tesisi için Kurumdan almak zorunda oldukları lisansı ifade eder. Üretim lisansı alınma usul ve esasları yönetmelikle belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
04/08/2002 tarihli ve 24836 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Lisans başvurusu" başlıklı 7. maddesinde; "piyasada faaliyet göstermek üzere lisans başvurusunda bulunacak özel hukuk hükümlerine tabi tüzel kişilerin, 6762 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümleri doğrultusunda anonim şirket ya da limited şirket olarak kurulmuş olmaları zorunludur. Anonim şirket olarak kurulmaları hâlinde, hisselerinin tamamının nama yazılı olması şarttır; Tüzel kişiler piyasada faaliyet göstermek üzere lisans almak için, Ek-1’de yer alan “Lisans Başvuru Dilekçesi” ve Ek-2’deki “Taahhütname” ile birlikte, Ek-3’de istenilen belgeleri eksiksiz olarak ibraz etmek suretiyle Kuruma başvurur. Otoprodüktör grubu lisansı başvurusunda bu işlemlere ek olarak Ek-5’de yer alan “Otoprodüktör Grubu Ortakları Bilgi Formu”nun doldurularak sunulması da zorunludur"; 30/09/2009 tarih ve 27362 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle değiştirilen 10. maddesinde, “İnceleme ve değerlendirme sonucu lisans alması Kurul kararıyla uygun bulunan başvuru sahibi tüzel kişiye a) Şirket ana sözleşmesinde gerekli değişiklikleri yapması, b) Lisans alma bedelinin kalan tutarının Kurum hesabına yatırıldığına ilişkin belgeyi ibraz etmesi, c) Üretim faaliyetinde bulunmak üzere yapılan lisans başvuruları açısından; kaynak türü ve kurulu güç bazında Kurul kararı ile belirlenen oranlara karşılık gelen tutardan 7. madde uyarınca Kuruma sunulan banka teminat mektubunun tutarının düşülmesi ile bulunan tutarda, Kuruma muhatap düzenlenmiş ve Kurul kararı ile belirlenen örneğe uygun banka teminat mektubu sunması, d) Sisteme bağlantı hakkı TEİAŞ’ın yapacağı yarışma sonucunda elde edilen rüzgâr enerjisine dayalı üretim tesisi kurmak için yapılmış lisans başvuruları için TEİAŞ ile imzalanmış RES Katkı Payı anlaşmasını ibraz etmesi, e) Lisans başvurusuna konu üretim tesisi projesinin, 17/07/2008 tarihli ve 26939 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında olması hâlinde, söz konusu Yönetmelik kapsamında alınan kararı ibraz etmesi durumunda lisans alabileceği ve bu yükümlülüklerin yapılan tebliğden itibaren doksan gün içerisinde yerine getirilmesi hâlinde lisansının verileceği yazılı olarak bildirilir. Bu fıkradaki diğer yükümlülüklerin doksan gün içerisinde yerine getirilmesi kaydıyla, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında Çevresel Etki Değerlendirmesine tabi projeler için alınan Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararının Kuruma sunulması için bu süre üçyüz gün olarak uygulanır. Lisans başvurusunda bulunan tüzel kişiler uygun bulma kararının kendilerine yapılan yazılı bildirimi izleyen otuz gün içerisinde, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği çerçevesinde ilgili kuruma başvurmak zorundadır. Mücbir sebepler ya da gerekçeleri Kurul tarafından uygun bulunan hâller ile tüzel kişiden kaynaklanmayan nedenlerle Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında Çevresel Etki Değerlendirmesi olumsuz kararının alınması hâli dışında, üçüncü fıkrada belirlenen süreler içerisinde bu madde kapsamındaki yükümlülüklerin yerine getirilmemesi hâlinde lisans başvurusu Kurul kararıyla reddedilir ve 7. madde çerçevesinde Kuruma sunulan banka teminat mektubu irat kaydedilir." kuralı yer almıştır.
2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 2. maddesinde, "Çevresel etki değerlendirmesi: Gerçekleştirilmesi planlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmaları ifade eder" şeklinde tanımlanmış; anılan Kanun'un 10. maddesinde ise, gerçekleştirmeyi planladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmelerin bir "Çevresel Etki Değerlendirme Raporu" hazırlamaları, bu raporda çevreye yapılabilecek tüm etkilerin göz önünde bulundurulması, çevre kirlenmesine sebep olabilecek atık ve artıkların ne şekilde zararsız hâle getirilebileceğinin ve bu hususta alınacak önlemlerin belirtilmesi öngörülmüş; "Çevresel Etki Değerlendirme Raporu"nun hangi tip projelerde istenebileceği ve ihtiva edeceği hususların ve hangi makamca onaylanacağına dair esasların yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmıştır.

644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 37. maddesinin 4. fıkrası ile, 4856 sayılı Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun yürürlükten kaldırılmış; aynı maddede, bu Kanun Hükmünde Kararname ile kurulan Çevre ve Şehircilik Bakanlığına devredilen görevleriyle ilgili olarak Çevre ve Orman Bakanlığına yapılmış olan atıfların Çevre ve Şehircilik Bakanlığına, bu görevlerle ilgili olarak Çevre ve Orman Bakanına yapılmış olan atıfların Çevre ve Şehircilik Bakanına yapılmış sayılacağı belirtilmiş; 2. maddesinin 1/a fıkrası ile, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, yerleşmeye, çevreye ve yapılaşmaya dair imar, çevre, yapı ve yapım mevzuatını hazırlamak, uygulamaları izlemek ve denetlemekle görevlendirilmiştir.
17/07/2008 tarih ve 26939 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği'nin “Tanımlar ve kısaltmalar” başlıklı 4. maddesinde, “Etki: Bir projenin hazırlık, inşaat ve işletme sırasında ya da işletme sonrasında, çevre unsurlarında doğrudan ya da dolaylı olarak, kısa veya uzun dönemde, geçici ya da kalıcı, olumlu ya da olumsuz yönde ortaya çıkması olası değişiklikleri”; “Etki Alanı: Gerçekleştirilmesi planlanan bir projenin işletme öncesi, işletme sırası ve işletme sonrasında çevre unsurları olarak olumlu veya olumsuz yönde etkilediği alan”; “Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED): Gerçekleştirilmesi planlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmalar”; “Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı: Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu hakkında Kapsam Belirleme ve İnceleme Değerlendirme Komisyonunca yapılan değerlendirmeler dikkate alınarak, projenin çevre üzerindeki olumsuz etkilerinin, alınacak önlemler sonucu ilgili mevzuat ve bilimsel esaslara göre kabul edilebilir düzeylerde olduğunun saptanması üzerine gerçekleşmesinde sakınca görülmediğini belirten Bakanlık kararı” olarak tanımlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME
Aktarılan kurallardan, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için oluşturulan elektrik enerjisi piyasasında bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanması gerektiği; üretim lisansının, mevcut ve kurulacak olan üretim tesisleri için üretim şirketlerinin elektrik enerjisi üretimi ve üretilen elektriğin satışına yönelik olarak, her bir üretim tesisi için Kurum'dan almak zorunda oldukları lisans olduğu; piyasada faaliyet göstermek üzere lisans başvurusunda bulunacak tüzel kişilerin yönetmelikte belirlenen belgeleri eksiksiz olarak ibraz etmesi gerektiği, inceleme ve değerlendirme sonucu lisans alması Kurul kararıyla uygun bulunan başvuru sahibi tüzel kişiye çeşitli belgelerin yanında lisans başvurusuna konu üretim tesisi projesinin Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında olması hâlinde, söz konusu Yönetmelik kapsamında alınan kararı ibraz etmesi durumunda lisans alabileceği anlaşılmaktadır.
Dairemizin 25/12/2018 tarih ve E:2012/1154, K:2018/4374 sayılı kararıyla davanın reddine karar verilmiş, anılan karar davacılar tarafından temyiz edilmiş, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 12/03/2020 tarih ve E:2019/2336, K:2020/697 sayılı kararıyla, "... üretim lisansına ilişkin dava konusu uyuşmazlığın çözümü; söz konusu tesise ilişkin ÇED Kararları ile ilgili olarak öncelikle anılan tesis ile aynı şehir veya coğrafi bölgede lisans verilen ya da ön lisans aşamasına gelen diğer santrallerin yeri, konumu ve yakıt türleri ile daha önce verilen ÇED kararları ve raporları dikkate alınarak santrallerin ve bölgenin bir bütün olarak değerlendirilmesi suretiyle, santrallerin bölgesel bazda çevreye olan etkilerinin neler olacağı konusu da irdelenerek bir kümülatif etki çalışması yapılıp yapılmadığının tespitine bağlıdır. Bu itibarla, dava konusu tesis ile aynı şehir veya coğrafi bölgede lisans verilen ya da ön lisans aşamasına gelen diğer santrallerin bölgeye bir bütün olarak etkilerinin değerlendirildiği kümülatif etki çalışması yapılıp yapılmadığının, gerekirse bilirkişi incelemesi de yaptırılmak suretiyle açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. Bu durumda, dava konusu üretim lisansının, kümülatif etki çalışması süreci sonucunda verilmesi gereken bir ÇED Kararına dayanıp dayanmadığı hususu hukuken açıklığa kavuşturulmaksızın, eksik inceleme ile verilen Daire kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır." gerekçesiyle Dairemiz kararı bozulmuştur.
Bozma kararının gereğini yerine getirmek üzere Dairemizin 30/03/2021 tarihli ara kararıyla, davalı idare ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'ndan, "Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında alınan ÇED kararlarının verilmesinden sonra ve/veya lisans verme aşamasında, çok sayıda elektrik üretim santralinin kurulduğu ve kurulacağı belirtilen uyuşmazlığa konu Adana, Mersin ve Hatay bölgesinde, bu santrallerin konumları ile yakıt türleri ve bölge bir bütün olarak göz önüne alınmak suretiyle, dava konusu tesis ile aynı şehir veya coğrafi bölgede lisans verilen ya da ön lisans aşamasına gelen diğer santrallerin bölgeye bir bütün olarak etkilerinin değerlendirildiği kümülatif etki çalışması yapılıp yapılmadığının ve bu konuda alınan bir kararın bulunup bulunmadığının sorularak, bu hususlara ilişkin tüm bilgi ve belgelerin aslı veya onaylı örnekleri" istenilmiştir.
Ara kararına Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından verilen cevap ekindeki Çevresel Etki Değerlendirmesi, İzin ve Denetim Genel Müdürlüğü'nün ...tarih ve ...sayılı yazısında, "Hatay ili, Erzin ilçesinde ... Elektrik Üretim A.Ş.'ne ait 900 MGW Doğalgaz Termik Kombine Çevrim Santrali projesinin ÇED sürecinde de (tesis etki alanında faaliyette olan, inşaatı devam eden ve/veya ÇED Olumlu Kararı alan projeler dikkate alınarak) mevcut çevresel unsurlar, çevreyi etkileyebilecek olası sorunlar, kirleticilerin miktarı, alıcı ortamla etkileşimi vb. konular kümülatif olarak birlikte değerlendirilmiş ve ortaya çıkması muhtemel olumsuz çevresel etkilere karşı alınacak önlemler ilgili kurum ve kuruluşlar mer'i mevzuat çerçevesinde tayin edilmeye çalışılmıştır." denilmiştir.
Kümülatif etki değerlendirmesi, bir proje yahut proje faaliyetinin, geçmişte ve günümüzde mevcut ve gelecekte makûl olarak öngörülebilen faaliyetler ile birlikte çevrede meydana getireceği değişikliklerin incelenmesidir.
Bu noktada çevresel etki değerlendirmesi bağlamında "kümülatif etki" kavramının mevzuatımızda yer almasına ilişkin süreçten kısaca bahsetmek gerekir. Kavram ilk kez 03/10/2013 tarih ve 28784 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ÇED Yönetmeliği ile mevzuata girmiştir. Bu Yönetmeliğin "Çevresel Etki Değerlendirmesi Genel Formatı" başlıklı 3 numaralı ekinin "Projenin İnşaat ve İşletme Aşamasında Çevresel Etkileri ve Alınacak Önlemler" başlıklı üçüncü bölümünde, ÇED raporlarında projenin çevreyi etkileyebilecek olası sorunların belirlenmesi, kirleticilerin miktarı, alıcı ortamla etkileşimi, kümülatif etkilerin belirlenmesi gerektiği ifade edilmektedir. Daha sonra 25/11/2014 tarih ve 29186 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan ve hâlen yürürlükte bulunan ÇED Yönetmeliği'nde mezkûr ekte yer alan ifade korunmakla birlikte, ayrıca 26/05/2017 tarih ve 30077 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile başlığı ile birlikte değiştirilen "Kapasite artışları" başlıklı 20. maddesinin ikinci fıkrası ile "“ÇED Olumlu” veya “ÇED Gerekli Değildir” kararı bulunan projelerde kapasite artışı ve/veya genişletilmesinin planlanması hâlinde, planlanan projenin etkileri, mevcut karara esas çevresel etkiler ile birlikte kümülatif olarak değerlendirilir." düzenlemesi getirilmiştir.
Dava konusu lisansa bağlı üretim tesisine ilişkin ...tarih ve ...sayılı "ÇED Olumlu Kararı"nın, ...İdare Mahkemesi'nce, bilirkişilerce ÇED raporunda tespit edilen 15 farklı eksikliğin giderilmesi gerektiği gerekçesiyle iptali üzerine, iptal kararı doğrultusunda eksik olduğu belirlenen hususlara ilişkin yeni (revize) bir ÇED raporu hazırlanmış ve tesise Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından ...tarih ve ...sayılı "ÇED Olumlu Kararı" verilmiştir. Bu karara karşı herhangi bir dava açılmamıştır.
Her ne kadar dava konusu lisansa bağlı üretim tesisine ilişkin son "ÇED Olumlu Kararı" verildiğinde ÇED sürecine illşkin mevzuatta "kümülatif etki" kavramının bulunmadığı anlaşılmakta ise de, Bakanlıkça ara kararına verilen cevaptan, dava konusu lisansa bağlı ÇED sürecinde, tesis etki alanında faaliyette olan, inşaatı devam eden ve/veya "ÇED Olumlu Kararı" alan projeler dikkate alınarak mevcut çevresel unsurlar, çevreyi etkileyebilecek olası sorunlar, kirleticilerin miktarı, alıcı ortamla etkileşimi gibi konuların kümülatif olarak birlikte değerlendirildiği anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte Dairemizin E:2020/2994 sayılı dosyasında yapılan 30/03/2021 tarihli ara kararına EPDK tarafından verilen ...tarih ve ...sayılı cevapta; Adana, Mersin, Hatay ve Osmaniye ilinde yer alan termik santrallere verilen lisanslara ilişkin dava açılan termik santral projelerine ait lisansların büyük bölümünün sona erdirildiği, iptal edildiği veya lisans başvurularının reddedildiği bildirilmiştir. Buna göre, dava dilekçesinde de bir kısmı belirtilen 32 adet termik santrale ilişkin olarak 5 (beş) adet başvurudan başvuruda bulunan tüzel kişiler tarafından vazgeçildiği, 9 (dokuz) adedinin başvurusunun reddedildiği, 12 (oniki) adedinin önlisansı/lisansının sona erdirildiği, 2 (iki) adedine verilen lisansın sona erdirilerek aynı tesis için başka bir tüzel kişiye lisans verildiği ve 4 (dört) adet lisansın ise yürürlükte olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla davacıların bölgesel kümülatif etki değerlendirmesi talebine neden olan durumun (aynı bölgede aynı dönemde çok sayıda termik santral için lisans verilmesi) büyük ölçüde ortadan kalktığı anlaşılmıştır.
Mezkûr yazı ekindeki tabloda yer alan dava konusu lisans dışında yürürlükte olan lisanslara ilişkin bilgiler incelendiğinde, ...tarih ve ...numaralı lisansa ilişkin tesisin İskenderun/Hatay'da, ...tarih ve ...numaralı lisansa ilişkin tesisin Tufanbeyli/Adana'da, ...tarih ve ...numaralı lisansa ilişkin (...tarih ve ...numaralı otoprodüktör lisansı, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 7. maddesi uyarınca üretim lisansına dönüşmüş olan) tesisin İskenderun/Hatay'da, ...tarih ve ...numaralı lisansa ilişkin tesisin Gülnar/Mersin'de, önceki lisans sonlandırılarak aynı tesis için başka bir şirkete yeni bir lisans numarası verilen ...tarih ve ...numaralı lisansa ilişkin tesisin ise Akdeniz/Mersin'de bulunduğu, dava konusu üretim lisansı verilen tesisin bulunduğu Erzin'de ise başka bir üretim tesisinin bulunmadığı görülmektedir.
Niteliği gereği kümülatif etki değerlendirmesinin dava konusu 07/05/2009 tarihli üretim lisansına konu Erzin'de bulunan tesis ile ondan önce lisans verilen tesisler dikkate alınarak yapılması gerekir. Bölgede daha önce lisans verilen yalnızca 3 tesis bulunmakta olup, bunların da oldukça uzakta olduğu anlaşılmaktadır.
Dava konusu lisansa dair ÇED sürecinde, tesis etki alanında faaliyette olan, inşaatı devam eden ve/veya "ÇED Olumlu Kararı" alan projeler dikkate alınarak mevcut çevresel unsurlar, çevreyi etkileyebilecek olası sorunlar, kirleticilerin miktarı, alıcı ortamla etkileşimi gibi konuların kümülatif olarak birlikte değerlendirildiği, davacıların bölgesel kümülatif etki değerlendirmesi talebine neden olan, aynı bölgede çok sayıda elektrik üretim tesisi için lisans verilmesine ilişkin durumun zaman içerisinde büyük ölçüde ortadan kalktığı, hâlihazırda yürürlükte olduğu anlaşılan lisanslara konu altı tesisin ise birbirine hayli uzakta olduğu, yürürlükte olan lisansların bazılarının (...ve ...numaralı lisanslar) ise dava konusu lisanstan daha sonraki bir tarihte verildiği anlaşılmaktadır. Bu itibarla, bu iki lisansa konu tesisler bakımından kümülatif etki değerlendirmesi yapılmasına gerek olmadığı, dava konusu tesis bakımından kümülatif etki değerlendirmesinin ancak kendinden önce lisans verilen tesisler nazara alınarak yapılması gerektiği açıktır.
Lisansa konu tesisin 12/04/2014 tarihinden beri faaliyette olduğu, 03/03/2015 tarihinden itibaren Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın Sürekli Emisyon Ölçüm Sistemi'ne online olarak bağlı bulunduğu, 03/07/2009 tarih ve 27277 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği" kapsamında ayrıca dönemsel ölçümler yapıldığı anlaşılmaktadır. Bununla birlikte, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın yayımladığı "Sektörel Atık Kılavuzları Termik Santraller" içerisinde "4.2 Atık Oluşum Kaynakları" başlığı altında, doğal gaz yakan kombine çevrim santrallerinde (Dava konusu üretim lisansına konu üretim tesisi bunlardandır.), kömür yakan tesislerde olduğu gibi kül, cüruf, alçıtaşı vb. proses atığı oluşmadığı belirtilmiştir.
Öte yandan, Elektrik Piyasası Kanunu, Çevre Kanunu, Sanayi Kaynaklı Hava Kirliliğinin Kontrolü Yönetmeliği ve ilgili diğer mevzuat kapsamında tesis hakkındaki denetimin sürdürüldüğü, bu bağlamda lisansın verdiği haklar dışına çıkılarak veya ÇED raporlarından ve elektrik piyasası mevzuatından kaynaklanan yükümlülükler ihlâl edilerek faaliyette bulunulduğunun tespiti hâlinde lisans sahipleri ve üretim tesisleri hakkında (faaliyetin durdurulması ve hatta lisans iptali dâhil olmak üzere) çeşitli yaptırımlar uygulanabileceği de açıktır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen ...-TL ilk derece yargılama gideri ile ...-TL temyiz yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Toplam ...-TL müdahil yargılama giderinin davacılardan alınarak davalı idare yanında müdahile verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 23/02/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.