Danıştay 6. Daire 2018/5404 Esas 2022/2215 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2018/5404
Karar No : 2022/2215

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Odunpazarı İlçesi ... Mahallesi, ... pafta, ... sayılı adanın ... Caddesinden cephe alan parsellerinde yapılacak binaların zemin katlarının iş yeri olarak kullanılmasına ilişkin 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine dair Odunpazarı Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararının Odunpazarı Belediye Başkanlığına iade edilmesi yönündeki ... tarih ve ...sayılı Eskişehir Büyükşehir Belediye Meclis kararının yeniden görüşülmesi için belediye meclisine iade edilmesi üzerine, anılan kararda ısrar edilmesi yolundaki ... tarih ve ... sayılı Eskişehir Büyükşehir Belediye Meclisi kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; 1/1000 ölçekli uygulama imar planında konut alanlarının "yol boyu ticaret bölgesi teşekkül ettiği" kararını almakta ruhsat vermeye yetkili ilçe belediyesinin karar vermesinin yeterli olduğu, bu kararın Eskişehir Büyükşehir Belediye Meclisince tasdik edilmesi gerektiği yönünde mevzuatta bir düzenlemenin bulunmadığı, bu nedenle yetkisizlik gerekçesiyle dosyanın Odunpazarı Belediyesine iade edilmesine ilişkin kararda ve bu kararda ısrar edilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : İmar planlarında getirilen yol boyu ticaret teşekkülü kararının diğer adalar açısından emsal teşkil edeceği, her adadaki malikler tarafından yapılacak başvurular üzerine bu şekilde plan kararları alınarak imar planlarının sürekliliğinin bozulacağı, ilçe belediyesinin bu kararı vermeye tek başına yetkili olmadığı, altyapı ve ulaşım hizmetlerine etkileri olacak bu kullanım kararı değişikliğinin büyükşehir belediyesince sunulan hizmetleri de etkileyeceği, trafik akışını ve güvenliğini olumsuz etkileyeceği, otopark ihtiyacı doğuracağı, özellikle büyükşehir belediyesinin yetki alanına giren yollarda bu şekilde plan değişikliği yapma yetkisinin büyükşehir belediyesine ait olduğu, bu değişikliklerin 1/5000 ölçekli nazım imar planı yönünden incelenmek üzere büyükşehir belediye meclisine sunulmasının zorunlu olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ: Uyuşmazlığa konu olayda, büyükşehir belediyeleri kapsamında bulunan ilçe belediye meclislerince imara ilişkin alınan kararların nazım imar planı yönünden büyükşehir belediye meclisince incelenmesi yolundaki zorunluluk yerine getirilmeden, karar alma yetkisinin sadece ilçe belediye meclisine ait olduğundan bahisle işlem tesis edildiği, kanuni idare ilkesi gereği, görev ve yetki yasa ile belirlenecek bir husus olması nedeniyle Yönetmelik yoluyla görev ve yetki verilemeyeceği gibi yol boyu teşekküle ilişkin olarak Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliğinin 14. maddesinin 3. fıkrasının a bendinde ve 32. maddesinin 3. fıkrasında atıf yapılan "ilgili idare meclisinden" anlaşılması gerekenin büyükşehir belediyesi olan yerlerde 5216 sayılı Yasanın 14. maddesinin 8. fıkrasında ifadesini bulduğu şekilde aynı zamanda büyükşehir belediye meclisi de olduğu sonucuna varıldığından temyize konu kararın bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Odunpazarı ilçesi, ... Mahallesi,... pafta, ... sayılı adanın ... Caddesinden cephe alan parsellerinde yapılacak binaların zemin katlarının iş yeri olarak kullanılmasına ilişkin 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğine dair Odunpazarı Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararı onaylanmak üzere Eskişehir Büyükşehir Belediye Başkanlığına gönderilmiştir.
Eskişehir Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarih ve ... sayılı kararında; bu konuda onay yetkisinin ilgili idare olan Odunpazarı Belediye Meclisine ait olduğu ve kararın Büyükşehir Belediye Meclisince onaylanmasına gerek bulunmadığından bahisle görüşülen plan değişikliğinin Odunpazarı Belediye Başkanlığına iadesine karar verilmiştir.
Eskişehir Büyükşehir Belediye Başkanı olan davacı Yılmaz Büyükerşen tarafından, ... tarih ve ... sayılı kararın yeniden görüşülmek üzere belediye meclisine gönderilmesi üzerine, Eskişehir Büyükşehir Belediye Meclisince anılan kararda ısrar edilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı karar alınmıştır.
Bunun üzerine, Eskişehir Büyükşehir Belediye Başkanı tarafından bahsi geçen ısrar kararının iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanununun 44. maddesinin I) fıkrasının i) bendinde yerleşme alanlarıyla ilgili genel esasların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği öngörülmüş ve bu kapsamda Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliği çıkarılmıştır.
İşlem tarihinde yürürlükte olan Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliğinin 13. maddesinin 1. fıkrasının 4. bendinde "İlgili İdare : Yapı ruhsatı vermeye yetkili idarelerdir." tanımına yer verilmiştir. Aynı Yönetmeliğin 14. maddesinin 3. fıkrasının a bendinde; "Konut alanı: Yerleşme ve gelişme alanlarında konut kullanımına yönelik olarak planlanan alanlardır. Ancak, yol boyu ticaret olarak teşekkül etmiş konut alanlarında bulunan parsellerin zemin kat ve yol seviyesinde veya açığa çıkan bodrum katlarının yoldan cephe alan mekânlarında, gürültü ve kirlilik oluşturmayan ve imalâthane niteliğinde olmayan, gayrisıhhi özellik taşımayan, halkın günlük ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik dükkân, kuaför, terzi, muayenehane, aile sağlığı merkezi, lokanta, pastane, anaokulu, kreş gibi konut dışı hizmetler verilebilir. Binanın birinci katında veya bodrum katlarında zemin katta yer alan mekanla içten bağlantılı olan ve binanın ortak merdivenleri ile ilişkilendirilmeyen konut dışı piyesler yapılabilir. İlgili idare meclisince yol boyu ticaret olarak teşekkül ettiği karar altına alınan konut kullanımına ayrılan parsellerde müstakil olarak yurt, anaokulu, aile sağlığı merkezi, özel sağlık tesisi, özel eğitim tesisi ve kreş, ticari katlı otopark binaları yapılabilir. Konut alanlarında kalsa dahi parsellerin konut binası yapılıncaya kadar açık depolama veya ruhsata tabi bina yapılmaksızın bahçe düzenlemesi ve peyzajı yapılarak kullandırılmasına ilgili idaresi yetkilidir. Yol boyu ticaret olarak belirlenenler de dahil konut alanlarında kalan parsellerin araç giriş çıkışından kaynaklanan trafik yükünü azaltmak amacıyla ve ilgili idareden geçit hakkı almak koşuluyla otopark olarak kullanılan bodrum katlarından plan kararı ile kamuya ait yer altı otoparkına araç giriş çıkışı verilebilir. Konut alanlarında özel eğitim tesisi, özel sağlık tesisi ve katlı otopark yapılabilmesi için uygulama imar planında bu amaçla değişiklik yapılarak konut kullanımından çıkarılması gerekir." düzenlemesi yer almaktadır.
Yönetmeliğin 32. maddesinin 3. fıkrasında; "Konut alanında kalmakla birlikte, ilgili idarece uygun görülen yol güzergahlarında, halkın günlük ihtiyaçlarını karşılamaya dönük olarak zemin katta ticaret yapılabilir. Bu kullanımların bodrum katlarında içten bağlantılı piyesleri olabilir. Bu piyesler binanın ortak alanları ve müştemilatlarıyla irtibatlandırılamaz." hükmü bulunmaktadır.
03/07/2017 tarihinde yürürlüğe giren Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinde de benzer düzenlemelerin getirilerek bu konuda yetkili idareye ilişkin olarak bir değişikliğe gidilmediği görülmektedir. Bu konudaki düzenlemelerden bazıları şu şekildedir:
Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinin "Tanımlar" başlıklı 4. Maddesinin 1. Fıkrasının kk) bendinde "İlgili idare: Yapı ruhsatı vermeye yetkili idareleri,(...) ifade eder." tanımına yer verilmiştir. Aynı Yönetmeliğin "Parsel Kullanım Fonksiyonlarına Göre Yapılaşma Koşulları" başlıklı 19. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde; "Konut alanı: Bu alanda; 1) İlgili idare meclisince yol boyu ticaret olarak teşekkül ettiği karar altına alınan konut alanlarında bulunan parsellerin; zemin kat ve yol seviyesinde veya açığa çıkan bodrum katlarının yoldan cephe alan mekânlarında ya da binanın birinci katında veya bodrum katlarında zemin katta yer alan mekanla içten bağlantılı olan ve binanın ortak merdivenleri ile ilişkilendirilmeyen, getirilecek kullanıma ilişkin otopark ihtiyacını karşılamak kaydıyla, gürültü ve kirlilik oluşturmayan ve imalâthane niteliğinde olmayan, gayrisıhhi özellik taşımayan, halkın günlük ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik dükkân, kuaför, terzi, eczane, anaokulu ve kreş ile gelişme alanları hariç; Sağlık Bakanlığınca aranan şartlar sağlanmak kaydıyla günübirlik sağlık hizmeti sunulan sağlık kabini, muayenehane, aile sağlığı merkezi, ağız ve diş sağlığı merkezi, diyaliz merkezi, acil servis içermeyen tıp merkezi, psikoteknik değerlendirme merkezi, üremeye yardımcı tedavi merkezi, fizik tedavi müessesesi, genetik hastalıklar tanı merkezi, evde bakım merkezi, işitme cihazı merkezi, ısmarlama protez ve ortez merkezi ve lokanta, pastane gibi konut dışı hizmetler verilebilir. 2) İlgili idare meclisince yol boyu ticaret olarak teşekkül ettiği karar altına alınan konut kullanımına ayrılan parsellerde ilgili kamu kurumunun belirlediği standartları sağlamak ve uygun görüşü alınmak ve ayrıca getirilecek kullanıma ilişkin otopark ihtiyacı karşılanmak kaydıyla müstakil olarak; yurt, anaokulu, aile sağlığı merkezi, kreş, ticari katlı otopark binaları ile gelişme alanları haricinde özel sağlık tesisi, özel eğitim tesisi ve yapılabilir. Konut alanlarında (1) numaralı alt bentte belirtilenler haricinde özel sağlık tesisi yapılabilmesi için uygulama imar planında bu amaçla değişiklik yapılarak konut kullanımından çıkarılması gerekir." kurallarına yer verilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun 7. maddesinin 1. fıkrasının b) bendinde: "b) Çevre düzeni plânına uygun olmak kaydıyla, büyükşehir belediye sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar plânını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak; büyükşehir içindeki belediyelerin nazım plâna uygun olarak hazırlayacakları uygulama imar plânlarını, bu plânlarda yapılacak değişiklikleri, parselasyon plânlarını ve imar ıslah plânlarını aynen veya değiştirerek onaylamak ve uygulanmasını denetlemek; nazım imar plânının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde uygulama imar plânlarını ve parselasyon plânlarını yapmayan ilçe belediyelerinin uygulama imar plânlarını ve parselasyon plânlarını yapmak veya yaptırmak" büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları arasında sayılmış, aynı maddenin 2. fıkrasında ilçe belediyelerinin görev ve yetkileri düzenlenmiş; a) bendinde de: "Kanunlarla münhasıran büyükşehir belediyesine verilen görevler ile birinci fıkrada sayılanlar dışında kalan görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak" olarak gösterilmiştir.
Aynı Kanunun 14. maddesinin 8. fıkrasında ise "Büyükşehir kapsamındaki ilçe belediye meclisleri tarafından alınan imara ilişkin kararlar, kararın gelişinden itibaren üç ay içinde büyükşehir belediye meclisi tarafından nazım imar plânına uygunluğu yönünden incelenerek aynen veya değiştirilerek kabul edildikten sonra büyükşehir belediye başkanına gönderilir. (Ek cümle: 6/3/2008-5747/3 md.) Üç ay içinde büyükşehir belediye meclisinde görüşülmeyen kararlar onaylanmış sayılır." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5216 sayılı Yasa kapsamındaki ilçe belediye meclisleri tarafından alınan imara ilişkin kararların, kararın gelişinden itibaren üç ay içinde büyükşehir belediye meclisi tarafından nazım imar plânına uygunluğu yönünden incelenmesini öngörmektedir.
İşlem tarihinde yürürlükte olan Planlı Alanlar Tip İmar Yönetmeliğinin ve dava konusu işlemden sonra yürürlüğe giren Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinin yukarıda yer verilen hükümlerinde, yol boyu ticaret teşekkülü konusunda ilgili idare meclisinin karar alması konusunda değişiklik yapılmadığı, aynı şekilde sürdürüldüğü, ilgili idarenin ise her iki Yönetmelikte de "yapı ruhsatı vermeye yetkili idareler" olarak tanımlandığı, bu düzenlemelerin, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği yolundaki Anayasanın 123. maddesinde yer alan ilkeyle çelişmediği, yönetmelik kuralıyla kanunla yetkilendirilen idarelere atıf yapıldığı, ayrıca bir yetkilendirme ya da görevlendirme yapılmadığı görülmektedir.
Bu durumda, uygulama imar planında, yol boyu ticaret alanı teşekkülüne yönelik olarak ilçe belediye meclisince verilen kararın, imar planı koşullarında değişiklik yapan imara ilişkin bir karar niteliğinde olması dolayısıyla 5216 sayılı Kanunun yukarıda anılan 14. maddesinin 8. fıkrası uyarınca büyükşehir belediye meclisinin onayına sunulması gereken kararlardan olduğu anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlığa konu olayda, büyükşehir belediyeleri kapsamında bulunan ilçe belediye meclislerince imara ilişkin alınan kararların nazım imar planı yönünden büyükşehir belediye meclisince incelenmesi yolundaki zorunluluk yerine getirilmeden, karar alma yetkisinin sadece ilçe belediye meclisine ait olduğundan bahisle tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Öte yandan, kanuni idare ilkesi gereği, görev ve yetki yasa ile belirlenecek bir husus olması nedeniyle Yönetmelik yoluyla görev ve yetki verilemeyeceği gibi yol boyu teşekküle ilişkin olarak Yönetmelikte atıf yapılan "ilgili idare meclisinden" anlaşılması gerekenin büyükşehir belediyesi olan yerlerde 5216 sayılı Yasanın 14. maddesinin 8. fıkrasında ifadesini bulduğu şekilde aynı zamanda büyükşehir belediye meclisi de olduğu sonucuna varıldığından temyize konu kararda isabet görülmemiştir.
Dairemizin benzer uyuşmazlıklarda verdiği 16/09/2021 tarih ve E:2020/9324, K:2021/9695, E:2020/8829, K:2021/9696, E:2020/9364, K:2021/9697 sayılı kararları da bu doğrultudadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 24/02/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.