Esas No: 1997/36
Karar No: 1997/52
Karar Tarihi: 20/05/1997

AYM 1997/36 Esas 1997/52 Karar Sayılı Norm Denetimi İlamı

 

Esas Sayısı:1997/36

Karar Sayısı:1997/52

Karar Günü:20.5.1997

R.G. Tarih-Sayı:27.06.1998-23385

 

İPTAL DAVASINI AÇAN : Türkiye Büyük Millet Meclisi Üyeleri Bülent ECEVİT, Hüsamettin ÖZKAN ve 112 Milletvekili.

İPTAL DAVASININ KONUSU : 22.1.1997 günlü, 4227 sayılı "5434 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 20 nci Maddesinin İkinci Fıkrasının Değiştirilmesine ve Bu Maddeye 2 Fıkra Eklenmesine Dair Kanun"un 1. maddesinin dördüncü fıkrasının, Anayasa"nın Başlangıç"ının dördüncü paragrafı ile 2., 6., 7., 8., 35. ve 153. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir.

II- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenilen Yasa Kuralı

4227 sayılı Yasa"nın, 1. maddesinin iptali istenilen dördüncü fıkrası şöyledir:

"Sandığın, doğrudan hizmetleriyle ilgili olmayan gayrimenkulleri, Sandık Yönetim Kurulunun kararı, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenecek usul ve esaslara göre satılabilir. Sandık, bu satışlardan elde ettiği gelirleri, bilançosunda özel bir hesaba kaydeder. Bu gelirler, 22 nci maddede yer alan esaslara göre değerlendirilir."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

İptal gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:

1- Başlangıç (dördüncü paragraf) :

"Kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medenî bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu;"

2- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

3- MADDE 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir.

Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre, yetkili organları eliyle kullanır.

Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz.

4- "MADDE 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."

5- "MADDE 8.- Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir."

6- "MADDE 35.- Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.

Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz ."

7- "MADDE 153.- Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir. İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz.

Anayasa Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin tamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni bir uygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez.

Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.

İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda, Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukukî boşluğu dolduracak kanun tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar.

İptal kararları geriye yürümez.

Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazetede hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlar."

III- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü"nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör ÖZDEN, Güven DİNÇER, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL, Mustafa YAKUPOĞLU ve Fulya KANTARCIOĞLU"nun katılımlarıyla 2.4.1997 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine ve yürürlüğü durdurma isteminin bu konudaki rapor geldikten sonra karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI

Dava konusu 4227 sayılı "5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 20. Maddesinin İkinci Fıkrasının Değiştirilmesine ve Bu Maddeye 2 Fıkra Eklenmesine Dair Kanun"un 1. maddesinin dördüncü fıkrasının birinci tümcesinin Anayasa"ya aykırılığı saptandığından, uygulanmasından doğacak ve sonradan giderilmesi olanaksız durumlarla, zararların önlenmesi ve iptal kararının sonuçsuz kalmaması için 20.5.1997 günlü, Esas: l997/36, Karar: l997/5 sayılı yürürlüğünü durdurma kararı verilerek 23.5.1997 günlü, 22997 sayılı Resmî Gazete"de yayımlanmıştır.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Davanın esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptali istenen yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve öbür yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A- İptal Konusu Kuralın Anlam ve Kapsamı

4227 sayılı Yasa"nın 1. maddesinin üçüncü fıkrasında, Emekli Sandığı"nın mülkiyetinde olan ya da müşterek maliki bulunduğu gayrimenkullerden, Sandık Yönetim Kurulunca belirlenecek ve Maliye Bakanlığı"nca onaylanacak olanlar üzerinde varsa diğer maliklerle de anlaşarak, 634 sayılı Kat Mülkiyeti Yasası"ndaki koşullar aranmaksızın, Sandığın istemi üzerine, yirmi gün içinde tapu sicil müdürlüklerince, tapuda kat mülkiyeti kütüğüne bağımsız bölümler olarak tescil edileceği; bu işlemin yapılması sırasında kat mülkiyetine geçiş için, kadastro müdürlüğünce zemindeki fiilî durumu saptayan plânın, vaziyet plânı sayılacağı ve anılan Yasa"nın 12. maddesinin (b) bendinde yazılı fotoğrafın kurum temsilcisince onanmasının yeterli görüleceği ve başka bir belge aranmayacağı; iptali istenilen dördüncü fıkrasında da, Sandığın doğrudan hizmetleriyle ilgili olmayan taşınmazlarının, Sandık Yönetim Kurulu"nun kararı ve Maliye Bakanlığı"nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu"nca belirlenecek usul ve esaslara göre satılabileceği; Sandığın bu satışlardan elde ettiği gelirleri, bilançosunda özel bir hesaba kaydedeceği; bu gelirlerin 22. maddede yer alan esaslara göre değerlendirileceği belirtilmiştir.

B- Anayasa"ya Aykırılık Sorunu

Dava dilekçesinde Yasa"nın 1. maddesinin dördüncü fıkrasının, Anayasa"nın Başlangıç"ının dördüncü paragrafı ile 2., 6., 7., 8., 35. ve 153. maddelerine aykırı olduğu savında bulunulmuştur.

1- Anayasa"nın 153. Maddesi Yönünden İnceleme

Davacılar, Anayasa Mahkemesi"nin pek çok kararında, kamu varlıklarının satışı konusunda "yasa ile yetkilendirme"nin, "Yasa ile düzenleme" anlamına gelmediğinin ve "Yasa ile yetkilendirme"nin Anayasa"ya aykırı olduğunun vurgulandığını; bu bağlamda Anayasa Mahkemesi"nce 12.12.1996 günlü, 4182 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Taşınmaz Mallarının Satışı Hakkında Yasa"nın yürürlüğünün durdurulmasına karar verildiğini; 4227 sayılı Yasa"nın 1. maddesinin dördüncü fıkrasının da, Anayasa Mahkemesi kararlarını geçersiz kılmaya yönelik olduğunu ve Anayasa"nın 153. maddesine aykırılık oluşturduğunu ileri sürmüşlerdir.

Anayasa"nın 153. maddesinin son fıkrasında, Anayasa Mahkemesi kararlarının, yasama, yürütme ve yargı organları ile yönetim makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlayacağı öngörülmüştür.

Bu kural gereğince, yasama organı, yapacağı yeni düzenlemelerde daha önce aynı konuda verilen Anayasa Mahkemesi kararlarını gözönünde bulundurmak; bu kararları etkisiz kılacak biçimde yeni yasa çıkarmamak; Anayasa"ya aykırı bulunarak iptal edilen kuralları aynen yasalaştırmamak yükümlülüğündedir.

Bir yasa kuralının, Anayasa"nın 153. maddesine aykırılığından söz edilebilmesi için, bu kuralın iptal edilen önceki kural ile "aynı" ya da "benzer" nitelikte olması; bunların saptanabilmesi için de öncelikle, amaç, anlam ve kapsam yönlerinden aralarında özdeşlik olup olmadığının incelenmesi gerekir.

Davacıların, dilekçelerinde belirttikleri "Yürürlüğü Durdurma Kararı", 4182 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Taşınmaz Mallarının Satışı Hakkında Yasa ile ilgilidir. Bu Yasa ile 4227 sayılı Yasa"nın 1. maddesinin dava konusu dördüncü fıkrası karşılaştırıldığında, aralarında konu, amaç, içerik ve kapsam yönünden benzerlik bulunmamaktadır. Bu nedenle, dava konusu kural Anayasa"nın 153. maddesine aykırı değildir.

2- Anayasa"nın Başlangıç Bölümü"nün Dördüncü Paragrafı ile 2., 6., 7. ve 8. Maddeleri Yönünden İnceleme

Davacılar, kamu varlıklarının satılması, devir ve temlikinin 2886 sayılı Devlet İhale Yasası hükümlerine uygun biçimde, yasada öngörülen usul ve esaslara göre yapılması gerektiğini, eğer özel bir yasa ile 2886 sayılı Yasa hükümlerinin uygulanmaması amaçlanıyorsa, bu yasada taşınmaz malların hangi esas ve usullere göre satılacağının açık bir biçimde gösterilmesinin gerektiğini; oysa dava konusu kuralla, TC. Emekli Sandığı"nın hizmetleriyle doğrudan ilgisi bulunmayan taşınmaz malların satış usul ve esaslarını belirleme yetkisinin Bakanlar Kurulu"na bırakıldığını, böylece Bakanlar Kurulu"na Anayasa"ya aykırı olarak devredildiğini, bu biçimdeki düzenlemenin Anayasa"nın Başlangıç Bölümü"nün dördüncü paragrafı ile 2., 6., 7. ve 8. maddelerine aykırılık oluşturduğunu ileri sürmüşlerdir.

Anayasa"nın Başlangıç Bölümü"nün dördüncü paragrafında, "kuvvetler ayrımı" ilkesine yer verilerek, kuvvetler ayrımının, devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli devlet yetkilerinin kullanılmasıyla sınırlı bir işbölümü ve işbirliği olduğu, üstünlüğün ancak Anayasa ve yasalarda bulunduğu; 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu; 6. maddesinde, kayıtsız şartsız milletin olan egemenlik hakkının Anayasa"nın koyduğu esaslara göre yetkili kılınan organlar eliyle kullanılacağı; 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinde olduğu, bu yetkinin devredilemeyeceği; 8. maddesinde yürütme yetkisinin ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa ve yasalara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceği; 9. maddesinde de, yargı yetkisinin Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı kurala bağlanmıştır. Böylece egemenliğin kullanılmasında yetkili organlar belirlenmiş ve kuvvetler ayrımı Anayasa"nın temel ilkelerinden biri olarak kabul edilmiştir.

Anayasa"nın 7. maddesine göre, yasama yetkisi, Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi"nindir. Bu yetki devredilemez. Yasama yetkisinin devredilmezliği, yasa niteliğinde ya da yasa gücünde işlemler yapma yetkisinin devredilmezliği anlamına gelmektedir. Bir düzenleyici işlem, yürürlükteki yasa kurallarını değiştirebiliyor veya yürürlükten kaldırabiliyorsa, bu işlem yasa niteliğinde ya da gücündedir. Anayasa"nın 7. maddesinin açıklığı karşısında yasama organı, başka bir devlet organına, bu arada Bakanlar Kurulu"na yasa kurallarını değiştirme ya da kaldırma yetkisi veremez.

Anayasa"da yasa ile düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme organına, genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisi verilemez. Yürütmeye devredilen yetkinin Anayasa"ya uygun olabilmesi için, yasada temel hükümlerin ya da temel esasların belirlenmesi, ancak uzmanlık ve yönetim tekniğine ilişkin konuların düzenlenmesinin yürütme organına bırakılması gerekir. Kuşkusuz yürütme organının yasayla yetkili kılınmış olması, yasayla düzenleme anlamına gelmez. Anayasa"nın 8. maddesinin yürütme yetkisi ve görevinin Anayasa"ya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir hükmünün anlamı da budur.

4227 sayılı Yasa"nın dava konusu dördüncü fıkrası, üç tümceden oluşmaktadır. Bu tümceler sırasıyla, "Sandığın doğrudan hizmetleriyle ilgili olmayan gayrimenkulleri, Sandık Yönetim Kurulunun kararı, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenecek usul ve esaslara göre satılabilir"; "Sandık, bu satışlardan elde ettiği gelirleri, bilançosunda özel bir hesaba kaydeder" ve "Bu gelirler, 22. maddede yer alan esaslara göre değerlendirilir" biçimindedir. Anayasa"ya aykırılık savları bu tümceler yönünden ayrı ayrı irdelenecektir.

Birinci tümcede, Sandığın hizmetleriyle doğrudan ilgisi bulunmayan taşınmazların, Sandık Yönetim Kurulu"nun kararı ve Maliye Bakanlığı"nın teklifi üzerine, Bakanlar Kurulu"nca belirlenecek usûl ve esaslara göre satılabileceği öngörülmüş, böylece, satışa ilişkin esas ve usûllerin neler olacağı yasakoyucu tarafından belirlenmeyerek, bu konular tümüyle yürütme organının takdirine bırakılmıştır.

4227 sayılı Yasa"nın 1. maddesinin dördüncü fıkrasının birinci tümcesindeki kuralla, bir kamu kuruluşu olan Emekli Sandığı"nın hizmetleriyle ilgisi bulunmayan taşınmazlarının satışıyla ilgili tüm yetkiler Bakanlar Kurulu"na bırakılmış ve Bakanlar Kurulu"na kural koyma olanağı verilmiştir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu dördüncü fıkranın birinci tümcesi, yasama yetkisinin devredilemeyeceğini öngören Anayasa"nın 7. maddesine aykırılık oluşturmaktadır. İptali gerekir.

Anayasa"nın 7. maddesine aykırılık oluşturan birinci tümce, kuşkusuz, aynı zamanda Anayasa"nın 2. maddesinde ifadesini bulan "Hukuk Devleti" ilkesine de aykırılık oluşturur.

Birinci tümcenin, Anayasa"nın kuvvetler ayrımını belirleyen Başlangıç Bölümü"nün dördüncü paragrafıyla, "Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir devlet yetkisini kullanamaz" açıklığını içeren 6. maddesiyle; dördüncü fıkranın "Sandık, bu satışlardan elde ettiği gelirleri, bilançosunda özel bir hesaba kaydeder" ve "Bu gelirler, 22. maddede yer alan esaslara göre değerlendirilir" içerikli ikinci ve üçüncü tümcelerinin, Anayasa"ya aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

3- Anayasa"nın 35. Maddesi Yönünden İnceleme

Dâvacılar, Emekli Sandığı"nın varlıklarının satışıyla ilgili usûl ve esasların yasa ile düzenlenmesinin Anayasa"nın 35. maddesinin gereği olduğunu, bu varlıkların Bakanlar Kurulu"nca belirlenecek usûl ve esaslara göre satılmasının 35. maddenin ikinci ve üçüncü fıkralarına aykırılık oluşturduğunu ileri sürmüşlerdir.

Mülkiyet hakkı, genel olarak, bir kimsenin başkasına zarar vermemek ve yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla bir şey üzerinde dilediği biçimde yararlanma, tasarruf etme, başkasına devretme, kullanılanın biçimini değiştirme, harcama ve tüketme, hattâ yok etme yetkilerini kapsar.

"Herkes mülkiyet hakkına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz" kurallarını içeren Anayasa"nın 35. maddesi, mülkiyet hakkını güvenceye almıştır.

Kamu varlıklarının satılmasında düzenleme yetkisi yasama organınındır. Bu yetki, yasama organının kamu mülkiyetinin koruyucusu olmasının da doğal sonucudur. Kamu varlığının satışında, kamu mülkiyeti sona erdiğinden bu satışların esas ve yöntemlerine ilişkin bir düzenlemenin yasayla yapılması zorunludur.

4227 sayılı Yasa"nın 1. maddesinin dördüncü fıkrasının ilk tümcesinde, Sandığın doğrudan hizmetleriyle ilgili olmayan taşınmaz mallarının Sandık Yönetim Kurulu"nun kararı ve Maliye Bakanlığı"nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu"nca belirlenecek usul ve esaslara göre satılabileceği öngörülerek, satışa ilişkin esas ve usullerin yasa kuralları yerine Bakanlar Kurulu kararı ile düzenlenmesine olur verilmesi mülkiyet hakkını koruyan ve güvenceye alan Anayasa"nın 35. maddesine aykırıdır.

Bu nedenlerle, dava konusu dördüncü fıkranın ilk tümcesinin iptali gerekir.

Haşim KILIÇ; bu maddedeki görüşlere Anayasa"nın 35. maddesi, kişilerin mülkiyet hakkını koruma altına aldığı gerekçesiyle katılmamıştır.

C- İptalin Diğer Kurallara Etkisi

2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Yasa"nın 29. maddesinin ikinci fıkrasına göre başvuru, Yasa"nın belirli madde veya hükmü aleyhine yapılmış olup da bu belirli madde veya hükmün iptali Yasa"nın kimi hükümlerinin veya tamamının uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa, Anayasa Mahkemesi durumu gerekçesinde belirtmek koşuluyla, Yasa"nın öteki kurallarının ya da tümünün iptaline karar verebilir.

Dava konusu Yasa"nın 1. maddesinin dördüncü fıkrasının iptal edilen birinci tümcesi dışında kalan, "sandık, bu satışlardan elde ettiği gelirleri, bilançosunda hesaba kaydeder" ve "Bu gelirler, 22 nci maddede yer alan esaslara göre değerlendirilir" biçimindeki ikinci ve üçüncü tümcelerinin, birinci tümcenin iptali nedeniyle uygulama olanakları kalmamıştır.

Bu nedenle, uygulanmaları olanağı kalmayan aynı madde ve fıkranın ikinci ve üçüncü tümcelerinin de iptalleri gerekir.

VI- SONUÇ

22.1.1997 günlü, 4227 sayılı "5434 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununun 20 nci Maddesinin İkinci Fıkrasının Değiştirilmesine ve Bu Maddeye 2 Fıkra Eklenmesine Dair Kanun"un 1. maddesiyle Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Yasası"nın 20. maddesine eklenen dördüncü fıkranın;

A- Birinci tümcesinin Anayasa"ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, OYBİRLİĞİYLE,

B- İkinci ve üçüncü tümcelerinin Anayasa"ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,

C- 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun"un 29. maddesinin ikinci fıkrası gereğince, birinci tümcesinin iptali nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan ikinci ve üçüncü tümcelerinin İPTALLERİNE, OYBİRLİĞİYLE, 20.5.1997 gününde karar verildi.