Danıştay 6. Daire 2018/2921 Esas 2022/2913 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2018/2921
Karar No : 2022/2913

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı/…
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:.. sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İstanbul İli, Beykoz İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın, 1/1000 ölçekli uygulama imar planında çocuk bahçesi alanında kalması nedeniyle kısıtlandığından bahisle imar programına alınarak kamulaştırma bedelinin ödenmesi ya da söz konusu imar planının değiştirilerek yapılaşmaya izin verilmesi istemiyle yapılan 15/12/2015 tarihli başvurunun reddine ilişkin … tarih … sayılı işlemin, imar planı değişikliği talebinin reddine ilişkin kısmı yönünden iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; imar planı değişikliği talepleri hakkında karar vermeye belediye meclisi yetkili olup, dava konusu uyuşmazlıkta, davacı tarafından, taşınmazla ilgili imar değişikliği yapılarak, taşınmaz üzerindeki kısıtlılığın kaldırılması ve yapılaşma izni verilmesi yönünde yapılan başvurunun İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Emlak Yönetim Daire Başkanlığı tarafından değerlendirildiği ve davacıya 'kamulaştırma müdürü' imzasıyla verilen cevabi yazıda, davacının 'taşınmazla ilgili imar değişikliği yapılarak, taşınmaz üzerindeki kısıtlılığın kaldırılması ve yapılaşma izni verilmesi' talebine olumlu ya da olumsuz bir cevap verilmediği ve söz konusu talebin zımnen reddedildiği anlaşılmakla, davacının başvurusunun reddine ilişkin işlemde yetki yönünden hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararında; davacı tarafından sadece bir dilekçe ile çocuk bahçesi fonksiyonunda kalan alanın bu fonksiyonunun kaldırılarak yapılaşmaya izin verilmesi istemiyle başvuruda bulunulduğu, bunun dışında plan değişikliğinin belediye meclisince incelenebilmesini sağlayacak plan açıklama raporu ve değişiklik paftalarının hazırlanmadığı, plan değişikliği talebinin karar mercilerine sunulabilmesi için gerekli olan pafta ve açıklama raporlarının olmadığı görüldüğünden, davacının plan değişikliği talebinin belediye meclisine sunulmadan reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından, davanın reddine karar verilmesi gerekirken aksi yönde verilen kararda hukuki isabet görülmediği gerekçesiyle istinaf başvurusunun kabulüne, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Mevzuat gereğince plan yapma yetkisinin davalı idarenin yetkisinde olduğu, bu sebeple imar planı değişikliğinin hazırlanmasından davacının yükümlü olamayacağı, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY :
İstanbul İli, Beykoz İlçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın maliki olan davacı tarafından, imar planında ''çocuk bahçesi alanında'' kalan taşınmazın, imar programına alınarak kamulaştırma bedelinin ödenmesi ya da kamulaştırılmaması halinde söz konusu imar planının değiştirilerek yapılaşmaya izin verilmesi istemiyle 15/12/2015 tarihinde yaptığı başvurunun İstanbul Büyükşehir Belediyesi Kamulaştırma Müdürlüğü … tarih … sayılı işlemiyle kamulaştırma yönüyle reddedilmesi üzerine plan değişikliği talebinin cevaplandırılmadığı ileri sürelerek işlemin imar planı değişikliği talebinin reddine ilişkin kısmı yönünden iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde; "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir..." hükmü bulunmaktadır.
İşlem tarihi itibariyle yürürlükte olan şekliyle 3194 sayılı İmar Kanununun "Planların Hazırlanması ve Yürürlüğe Konulması" başlıklı 8. maddesinde; "Planların hazırlanmasında ve yürürlüğe konulmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulur...b) İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planı'ndan meydana gelir. Mevcut ise Bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren Belediye Başkanlığı’nca tespit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edebilir. Belediye Başkanlığı'nca Belediye Meclisi'ne gönderilen itirazlar ve planları Belediye Meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar. Belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlerde yapılacak planlar valilik veya ilgilisince yapılır veya yaptırılır. Valilikçe uygun görüldüğü takdirde onaylanarak yürürlüğe girer. Onay tarihinden itibaren valilikçe tespit edilen ilan yerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. İtirazlar valiliğe yapılır, valilik itirazları ve planları onbeş gün içerisinde inceleyerek kesin karara bağlar. Onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de yukarıdaki usullere tabidir." hükmüne yer verilmiştir.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin "Planların sunulması" başlıklı 31. maddesinde; " İdare; onaylanmak üzere iletilen plan tekliflerini, öncelikle eksik belgesinin olup olmadığı yönünden inceler, eksik belgesi bulunanların eksikliklerinin ilgilisince 30 gün içinde tamamlanmak üzere iade eder. Plan teklifleri; Kanun ve bu Yönetmelik hükümleri uyarınca, planın kademesi ve türüne göre üst kademe planlar, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar ile birlikte gerekçesi, planın kent bütününe ve çevresine etkisi ve uyumu, ulaşım sistemi ile bütünleşmesi, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarının sağlanması, kentsel doku ve yaşanabilirlik hususları kapsamında değerlendirilir. Plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planlar, idarelerin karar mercilerine sunulamaz. İmar planı teklifleri, planın kapsadığı alanın maliki veya maliklerinin yasal vekilleri tarafından sunulabilir. Planlanan alan içinde maliklerine ulaşılamayan, malikleri belli olmayan veya maliki bulunmayan yerlerin mevcudiyeti halinde, bunların ilgili idarece belgelendirilmesi ve planlanan alanın %20’sini aşmaması şartı aranır. " kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Belirli ölçütlere göre hazırlanan imar planlarının, zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı şekilde ve kanundaki usullere uygun olarak değiştirilmesi mümkündür. Bu değişikliklerin de ilgili idarelerin hangi organ ve mercilerince karara bağlanacağının kanunla belirlenmesi gerekir.
Yukarıda yer verilen Kanun hükümlerine göre imar planı, imar planı revizyonu ve imar planı değişlikliklerini onaylama yetkisi belediye meclisine ait olduğundan, belediyelere yapılan imar planı değişikliği tekliflerinin karara bağlanmak üzere belediye meclisine sunulması gerekmektedir. Belediye sınırları il sınırı olan büyükşehir belediyeleri hariç il çevre düzeni planı ile belediye sınırları dışında kalan alanlarda imar planı onaylama yetkisinin il genel meclisine ait olduğu ve onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de aynı usule tabi olduğundan imar planı değişikliği tekilflerinin karara bağlanmak üzere il genele meclisine sunulması gerekmektedir. Kanunda plan değişiklikliği taleplerinin değerlendirilmesine ilişkin yetkili merciler belirlenmiş olmakla beraber, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinde ayrıksı bir düzenleme getirilerek, plan değişikliği taleplerin ilgili mercilere sunulmadan önce plan teklifinde plan paftası ve plan raporunun bulunması gerektiği, bu nitelikteki plan teklifinin plan kademesi, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar, kent bütününe ve çevresine etkisi gibi yönlerden değerlendirileceği, teklife haiz niteliği bulunmayanların karar mercilerine sunulmayacağı düzenlendiğinden, tartışılması gereken husus, belirlenen karar almaya yetkili bir organın karar almasından önce idarenin iç işleyişine yönelik olarak yönetmeliklere getirilen düzenlemenin karar alma sürecini ve karar alma yetkisini nasıl etkileyeceğidir.
Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesi ile Anayasal güvenceye bağlanan hak arama hürriyeti, temel hak kategorisinde yer almasının yanında, diğer temel hak ve hürriyetlerin korunması ve kullanılmasında üstlendiği görev nedeniyle de hukukun temel ilkelerinden birini teşkil etmektedir.
İdari faaliyetlerin gerçekleştirilmesi sırasında güçsüz durumda olan bireylerin hak ve menfaatlerinin korunması demokratik yönetimin gereğidir. Ülkemizde; bireylerin, en yoğun hak ve menfaat ihlalleri yaşadıkları konulardan biri olan idare ile ilişkiler alanında cereyan eden sorunlar karşısında yeni sayılabilecek bazı haklara sahip oldukları kabul edilmektedir. Bu hakların doğumunda meşruiyetin en temel kaynağı, bireyin idare karşısında güçsüz oluşudur. Bu dezavantajlı durumun, bireye ancak bazı hakların verilmesi ile giderilebileceği realitesi göz önünde bulundurulduğunda, idare karşısında, yeni bireysel hakların doğmasının yanı sıra mevcut hakların kapsam bakımından re’sen genişlemeleri de meşru bir zemine dayanmaktadır. İdari faaliyetlerin, iyi idare ilkeleri olarak adlandırılan birtakım ilkeler doğrultusunda gerçekleşmesi, hukuk devleti olgusuna da önemli kazanımlar sağlayabilme potansiyeline sahiptir. (Zeyrek, İlker Birey- İdare İlişkisi Bağlamında İyi İdare Hakkı ve Türk Pozitif Hukukunda Görünümü, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Temmuz-Ağustos 2021, syf.295-297).
Bireylerin idarelere yaptıkları başvuruları hızlandırmak ve başvuru usullerini kolaylaştırmak iyi idare hakkının gereğidir. İyi idare hakkının sağlanması durumunda hak arama özgürlüğüne ilişkin engellerin bir kısmının da ortadan kalkacağı açıktır.
İptal davasının öze ilişkin koşulları arasında idari işlemin yetki yönünden hukuka uyarlılığı da yer almaktadır. İdare hukukunda “yetki”, idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.
Yukarıda yer verilen Yönetmeliğin ilgili maddesinde, plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planların idarelerin karar merciilerine sunulmayacağı düzenlenmiş ise de, bu düzenlemenin Kanunda yer almayan idarenin iç işleyişine yönelik bir düzenleme olduğu, ilgili idare meclislerinin plan değişikliği talepleri hakkında karar verme yetkisini kaldırmadığı kuşkusuzdur.
Aksi bir yorumda, aynı tüzel kişiliğin organları arasında bulunması gereken iletişim ve organizasyonda olması gereken iç işleyişe ilişkin kurallardan kaynaklanan külfetin, bu tüzel kişilikten, hizmet alanlara yüklenmesi, yasa ile kendilerine bahşedilen başvuru haklarının sürüncemede kalması sonucunu doğuracağı, ayrıca belirtilen şartların yerine getirilmesinin, imar plan değişikliği talebinde bulunanlardan beklenmesi durumunda bu tekliflerin sadece bu nedenle ilgili idare mercilerine sunulmamasının bireyler üzerine aşırı bir külfet yükleneceği açıktır.
Bu itibarla, Anayasal kural karşısında; normlar hiyerarşisi gereğince kanunda yer almayan ancak yönetmelikle plan değişikliği tekliflerinin ilgili karar merciine sunulmaması yetkisi veren bu kuralın, Kanunda yer alan ilgili idare meclisinin karar alma yetkisini kaldırdığı sonucuna ulaşılmasına hukuken olanak bulunmamaktadır. Yargısal incelemenin, doğrudan yasanın tanımladığı kurallara uygunluğu yönünden gerçekleştirilmesi, bu itibarla da, imar planı değişikliği tekliflerinin ilgili idare mercilerince değerlendirilip, karara bağlanması gerektiği kuşkusuzdur.
Uyuşmazlıkta, dava konusu işlemde davacının kamulaştırma talebinin değerlendirildiği ancak plan değişikliği talebi hakkında herhangi bir değerlendirmede bulunulmadığı görülmekte olup bu halde davalı idarenin, davacının başvurusunun plan değişikliğine ilişkin kısmını belediye meclisine sunmama iradesinin oluştuğu anlaşılmıştır.
Bu açıklamalar kapsamında davacının mülkiyetindeki taşınmaza yönelik imar planı değişikliğiyle ilgili talebin, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı yönünden uygun olup olmadığı konusunda yetki ve usulde paralellik ilkesi gereğince bu konuda karar verme yetkisine haiz belediye meclisince değerlendirilerek karara bağlanması gerekirken, bu usul izlenmeden İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı, Emlak Yönetimi Daire Başkanlığı, Kamulaştırma Müdürlüğü tarafından, davacının talebinin belediye meclisine sunulmadan yanıtlanmasına ilişkin işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile mahkeme kararının kaldırılmasına, davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında isabet bulunmamıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan kararının kaldırılarak yukarıda özetlenen gerekçeyle davanın reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 10/03/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.