Danıştay 10. Daire 2019/1133 Esas 2022/1412 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/1133
Karar No : 2022/1412

DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU : 05/07/2018 tarih ve 30469 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 2018/5 sayılı Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu Kararı'nın 2. maddesi uyarınca fiyatları azaltılan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği eki EK/2-B listesinde yer alan işlemlerden Karar eki EK-1 listesinde belirtilen 800.620-801.557 kodları arasındaki (bu kodlar dahil) işlemler için belirlenen nükleer tıp alanına ilişkin işlem puanlarının ve aynı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin eki EK/2-B Hizmet Başı İşlem Puan Listesinin Nükleer Tıp Tedavi Uygulamaları başlığındaki 3642-3792 sıra numaraları arasında "8.2 nükleer tıp görüntüleme ve tedavi" bölümünde sayılan -3746 sıra nolu 801364 kodlu Onkolojik PET (Ga-68 ile işaretli bileşikler) işlem adı altında belirtilen nükleer onkoloji işlemi hariç olmak üzere- işlem puanlarının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI: Davacı tarafından, 2013 yılından itibaren "Nükleer tıp görüntüleme ve tedavi" bölümünde sayılan işlemler için belirlenen puanlarında herhangi bir değişiklik yapılmadığı, 2018 yılı değişikliği ile daha yüksek bir puan beklenirken tam tersine işlem puanlarının azaltıldığı, bu nedenle artık sağlık hizmeti sunumunun olanaksız hale geldiği, bu alandan hizmet bekleyen hastalar açısından sağlığa erişim haklarının önemli ölçüde kısıtlandığı, idarenin sınırsız değişiklik yapma ve kural koyma yetkisinin olmadığı, davalı idare tarafından maliyetlerin hiçbir biçimde göz önüne alınmadığı, hangi ölçütlerle bu belirlemenin yapıldığının ortaya konulamadığı, dava konusu düzenlemelerin sadece Sosyal Güvenlik Kurumunun sağlık harcamaları dolayısıyla oluşan mali yükünün azaltılması amacıyla yapıldığı, dava konusu düzenlemelerin iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, davanın ehliyet yönünden reddinin gerektiği, 5510 sayılı Kanun'un 63. maddesi gereği finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin usul ve esaslarını, Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak ve gerektiğinde komisyon kurarak belirleme yetkisi olduğu, Anayasanın 65. maddesinde devletin, sosyal ve ekonomik alandaki görevlerini mali kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getireceğinin düzenlendiği, 5510 sayılı Kanun'un 72. Maddesine göre, Kurumca ödenecek sağlık hizmetlerinin bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu, bu Kanun gereği Kurumca finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerine ilişkin düzenlemelerin yer aldığı Sağlık Uygulama Tebliği çalışmalarının, Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı, Sağlık Bakanlığının bizzat katılımları ile yürütüldüğü, çalışmaların her aşamasında üniversitelerin görüş ve önerilerinin değerlendirildiği, buna göre Sağlık Uygulama Tebliğinin Sosyal Güvenlik Kurumunun tek taraflı yaptığı bir düzenleme olmadığı, ülkemizin sağlık politikalarını belirleyen akademik ve bilimsel çalışmalarını yürüten tarafların uzlaşması ile hazırlandığı, dava konusu düzenlemelerin 04/07/2018 tarihli Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu kararları doğrultusunda Sağlık Uygulama Tebliğinde değişiklik yapılarak yürürlüğe girdiği, söz konusu Komisyon kararı ile Sağlık Uygulama Tebliği ekli listede yer alan bir çok cerrahi işlemin fiyatının arttırıldığı, cerrahi işlemlerin Sağlık Uygulama Tebliğinde tanımlanan tanıya dayalı ödeme kapsamında ve EK/2-C listesinde yer alan işlemler olduğu, bu listedeki işlemlerin paket işlemleri kapsadığı, bu işlemlere laboratuvar, radyoloji tetkikleri, muayeneler, konsültasyonlar, kullanılan ilaç ve operasyon girişimlerinin dahil olduğu, bu nedenle nükleer tıp görüntüleme işlemlerinin de içinde olduğu bir çok kalem cerrahi işlemin fiyatının aynı Tebliğ ile arttırılmış olması nedeniyle sağlık hizmeti sunucularına ödenen nükleer tıp işlem ücretlerinde de dolaylı olarak artış sağlandığı, dava konusu düzenlemelerin hastaların sağlık hizmeti alımlarını engellemediği, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemelerin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 05/07/2018 tarih ve 30469 sayılı (1. Mükerrer) Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu Kararının 2. maddesi uyarınca fiyatları azaltılan SUT eki EK/2-B listesinde yer alan işlemlerden Karar eki EK-1 listesinde belirtilen 800.620-801.557 kodları arasındaki (bu kodlar dahil) işlemler için belirlenen nükleer tıp alanına ilişkin işlem puanlarının ve aynı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin EK/2-B Hizmet Başı İşlem Puan Listesinin Nükleer Tıp Tedavi Uygulamaları başlığındaki 3642-3792 sıra numaraları arasında "8.2 nükleer tıp görüntüleme ve tedavi" bölümünde sayılan -3746 sıra nolu 801364 kodlu Onkolojik PET (Ga-68 ile işaretli bileşikler) işlem adı altında belirtilen nükleer onkoloji işlemi hariç olmak üzere- işlem puanlarının iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu edilen SUT eki EK/2-B listesinde yer alan işlemlerden Karar eki EK-1 listesinde belirtilen 800.620-801.557 kodları arasındaki (bu kodlar dahil) işlemler için belirlenen nükleer tıp alanına ilişkin işlem puanlarının ve aynı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin EK/2-B Hizmet Başı İşlem Puan Listesinin Nükleer Tıp Tedavi Uygulamaları başlığındaki 3642-3792 sıra numaraları arasında "8.2 nükleer tıp görüntüleme ve tedavi" bölümünde sayılan -3746 sıra nolu 801364 kodlu Onkolojik PET (Ga-68 ile işaretli bileşikler) işlem adı altında belirtilen nükleer onkoloji işlemi hariç olmak üzere- işlem puanları 03/03/2020 tarih ve 31057 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Tebliğ ile değiştirildiğinden ve Tebliğ değişikliğine karşı yasal süresi içinde her zaman dava açılabileceğinden davanın esasını inceleme olanağı bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için önceden taraflara bildirilen 17/03/2022 tarihinde davacıyı temsilen Av. …'un, davalı idareyi temsilen Av. …'nun geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı idarenin, ehliyete ilişkin usul itirazı yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
05/07/2018 tarih ve 30469 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de 2018/5 sayılı Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu Kararı yayımlanmış ve anılan Karar doğrultusunda aynı tarihte Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin eki EK-2/B ''Hizmet Başı İşlem Puan Listesi'' değiştirilerek yeniden yayımlanmış, listede bir kısım işlemlerin işlem puanı değiştirilmiştir.
Davacı Dernek tarafından, dava konusu düzenlemeler ile nükleer tıp görüntüleme ve tedavi bakım uygulaması için ödenecek bedellerin belirlenmesinde yasal olarak dikkate alınması gerekli hususlar gözetilmeden, ilgili derneklerin görüşü alınmadan ve somut bir gerekçe ortaya konulmadan, idarenin düzenleme yapma yetkisi kötüye kullanılarak işlem puanlarında azaltmaya gidildiği iddia edilerek dava konusu düzenlemelerin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 1. maddesine göre, bu Kanun'un amacı, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemektir.
Anılan Kanun'un 63. maddesinde, Kurum tarafından finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ile bu hizmetlerin süresine dair usul ve esaslara yer verilmiş; ikinci fıkrasında da, Kurumun, finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemleri ile (f) bendinde belirtilen sağlık hizmetlerinin türlerini, miktarlarını ve kullanım sürelerini, ödeme usul ve esaslarını Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu, ancak Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının görüşünün alınmasının (f) bendinde belirtilen ortez, protez ve diğer iyileştirici nitelikteki araç ve gereçlerin miktarını, standartlarını, sağlanmasını, uygulanmasını, kullanma sürelerini ve garanti süresi sonrası bakım, onarım ve yenilenmesi hususlarını kapsayacağı; Kurumun, bu amaçla komisyonlar kurabileceği, ulusal ve uluslararası tüzel kişilerle işbirliği yapabileceği, komisyonların çalışma usul ve esaslarının Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurumca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Aynı Kanun'un 72. maddesinde ise, 65. madde gereği ödenecek gündelik, yol, yatak ve yemek giderlerinin Kurumca ödenecek bedellerini belirlemeye Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunun yetkili olduğu; Komisyonun, tıp eğitimini, hizmet basamağını, alt yapı ve kaynak kullanımı ile maliyet unsurlarını dikkate alarak sağlık hizmeti sunucularını fiyatlandırmaya esas olmak üzere ayrı ayrı sınıflandırabileceği; 63. madde hükümlerine göre finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin Kurumca ödenecek bedellerini, sağlık hizmetinin sunulduğu il ve basamak, Devletin doğrudan veya dolaylı olarak sağlamış olduğu sübvansiyonlar, sağlık hizmetinin niteliği itibarıyla hayati öneme sahip olup olmaması, kanıta dayalı tıp uygulamaları, maliyet-etkililik ölçütleri ve genel sağlık sigortası bütçesi dikkate alınmak suretiyle, her sınıf için tek tek veya gruplandırarak belirlemeye yetkili olduğu belirtilmiştir.

Hukuki Değerlendirme:
İdari işlemler tesis olunurken, mutlaka bir yol, bir usul izlenerek hazırlanırlar. İdarenin irade açıklamaları, önceden birtakım kurallara bağlıdır. İdari işlemde "şekil" unsuru da, idarenin iradesinin ortaya çıkması için izlenecek usul, yol kavramını ifade etmektedir.
İdarenin iradesinin ortaya konulabilmesi için veya idari işlemin oluşabilmesi için şekil şartına uyulması gerekmektedir. Aksi takdirde, şekil unsurundaki bozukluk idari işlemin sakatlığı sonucunu doğurmaktadır.
Eğer ki mevzuatta, nihai işlemi tesis edecek idari makam açısından tesis olunacak işlemin içeriğine ilişkin bilgi sahibi olan başka idari makamlardan, otoritelerden ya da uzmanlardan görüş alınması konusunda düzenleme var ve bu kurala riayet edilmeden işlem tesis edilmişse, işlemin hazırlık aşamasındaki bu eksiklik idari işlemi şekil unsuru yönünden sakatlayacaktır.
Yapılan açıklamalar ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; finansmanı sağlanacak sağlık hizmetlerine ilişkin ödeme usul ve esaslarının belirlenmesinde Sosyal Güvenlik Kurumu yetkili idare olmakla birlikte, Kurumun, bu konuda düzenleme yapmadan önce 5510 sayılı Kanun gereğince sağlık otoritesi olan Sağlık Bakanlığından görüş alma zorunluluğu bulunmaktadır. Görüşe uyulmasının ihtiyari olması da bu zorunluluğu ortadan kaldırmamaktadır.
Kurumun işlem tesis etmeden önce yerine getirmesi gereken bu yükümlülük, yasal olarak zorunlu bir yükümlülüktür. Burada, Sosyal Güvenlik Kurumunun, Sağlık Bakanlığının verdiği görüş doğrultusunda işlem tesis etme yükümlülüğü bulunmamasına rağmen, ilgili Bakanlığın görüşünü alması zorunludur. Aksi takdirde işlem, şekil unsuru açısından hukuka aykırı olacaktır.
Dosyadaki belgelerin incelenmesinden; Sağlık Uygulama Tebliğinde öngörülen hizmet başı işlem puan listesinde değişikliğe giden dava konusu düzenleme çıkarılmadan önce Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması yasal bir zorunluluk olmasına rağmen, bu zorunluluk yerine getirilmeden dava konusu değişikliklerin yapılarak Resmî Gazete'de yayımlandığı anlaşılmış olup, bu nedenle düzenlemelerde şekil unsuru yönünden hukuka uyarlık görülmemiştir.
Öte yandan, uyuşmazlık konusu olaya ilişkin davalı idarenin dosyaya sunduğu savunma ve ara kararı cevabının incelenmesi sonucunda, dava konusu düzenlemelerin gerekçesinin somut olarak ortaya konulamadığı; idareyi anılan düzenlemeleri yapmaya iten etkenlerin açıklanamadığı anlaşılmıştır.
Oysa ki, idari işlemlerin gerekçeli olması gerektiği ilkesi ile idari işlemin sebep unsuru yakın ilişki içerisindedir. Belli etkenler idareyi işlem tesis etmeye ya da o alana ilişkin düzenleme yapmaya sevk etmektedir. Dolayısıyla idare tarafından tesis edilen her işlemin ya da düzenlemenin belli bir gerekçesi bulunmaktadır. İdari işlemin sebep unsurunu da, idareyi bu tasarrufu yapmaya yani işlemi/düzenlemeyi tesis etmeye sevk eden hukuki veya fiili objektif durum ya da neden oluşturmaktadır.
Eğer idare, işlemin gerekçesini açıklayamıyor ve salt düzenleme yapma yetkisine dayanarak işlemi tesis etmiş ise, işlem sebep unsuru açısından hukuka aykırı olacaktır.
İdare, düzenleme yaparken dayandığı gerekçeyi ya da idareyi o alanda düzenleme yapmaya iten etkenleri yazılı olarak işlem ya da düzenleme metninde açıklamak zorunda değildir; fakat düzenlemeye ya da işleme karşı iptal davası açıldığı zaman yargı yerleri nezdinde işlem tesis etmesinin ya da düzenleme yapmasının gerekçelerini açıklamak zorundadır.
Buna göre, davalı idare tarafından dava konusu düzenlemelerin gerekçelerinin de ortaya konulamadığı anlaşıldığından, işlemin sebep unsuru açısından da hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, Sağlık Bakanlığının görüşünün alınması zorunluluğu yerine getirilmeden ve düzenlemelerin gerekliliği somut ve bilimsel olarak ortaya konulmadan hazırlanarak Resmî Gazete'de yayımlanan dava konusu düzenlemelerde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 05/07/2018 tarih ve 30469 (1. Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 2018/5 sayılı Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonu Kararı'nın 2. maddesi uyarınca fiyatları azaltılan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği eki EK/2-B listesinde yer alan işlemlerden Karar eki EK-1 listesinde belirtilen 800.620-801.557 kodları arasındaki (bu kodlar dahil) işlemler için belirlenen nükleer tıp alanına ilişkin işlem puanlarının ve aynı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğin eki EK/2-B Hizmet Başı İşlem Puan Listesinin Nükleer Tıp Tedavi Uygulamaları başlığındaki 3642-3792 sıra numaraları arasında "8.2 nükleer tıp görüntüleme ve tedavi" bölümünde sayılan -3746 sıra nolu 801364 kodlu Onkolojik PET (Ga-68 ile işaretli bileşikler) işlem adı altında belirtilen nükleer onkoloji işlemi hariç olmak üzere- işlem puanlarının İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama gideri ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
4. Bu kararın tebliğini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyizen başvurulabileceğinin taraflara duyurulmasına, 17/03/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.