Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2021/2477 Esas 2022/1010 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/2477
Karar No : 2022/1010

TEMYİZ EDEN : 1- (DAVALI) : ...Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. ...

2-DAVALI YANINDA (MÜDAHİL) : ...Yer Hizmetleri AŞ.
VEKİLİ: Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACILAR) : 1- ...Turizm Ulaşım İnşaat ve Tic. Ltd. Şti.
2- ...Tur. İnş. Pls. Ürün ve Tem. San. ve Tic. Ltd Şti
VEKİLLERİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 24/02/2021 tarih ve E:2019/2976, K:2021/1116 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: ...Yer Hizmetleri AŞ.'nin bazı havaalanları/ havalimanları ile şehir merkezleri ve aksi yönde yolcu taşıma hizmeti vermek üzere 31/12/2016 tarihine kadar yetkilendirilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı işlem ile bu işlemin dayanağı olan Ulaştırma Bakanlığınca yayınlanan 24/07/2009 tarih, "Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konu ve 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelge'nin 4. maddesinin (ı) bendinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 24/02/2021 tarih ve E:2019/2976, K:2021/1116 sayılı kararıyla;
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7. maddesi, 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 14. maddesi, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1., 43. ve 44. maddeleri, işlem tarihinde yürürlükte olan 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 2. ve 7. maddeleri, Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin 18. maddesi ve işlem tarihinde yürürlükte olan 06/07/1996 tarih ve 26220 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 1., 5., 7. ve 11. maddelerinde yer alan düzenlemelere atıfta bulunularak;
Genelge'nin, dava konusu 4. maddesinin (ı) bendi yönünden;
Dava konusu Genelge'nin, aynı idare tarafından 17/12/2018 tarihinde yürürlüğe konulan 2018/16 (KGDM) sayılı Genelge ile yürürlükten kaldırıldığı, sırasıyla 04/02/2020, 20/08/2020 ve 29/12/2020 tarihli Genelgeler ile de bir önceki Genelge yürürlükten kaldırıldığından davanın bu kısmının konusuz kaldığı, bu nedenle karar tarihi itibarıyla yürürlükte bulunmayan Genelge kuralı yönünden karar verilmesine yer olmadığına,
Ulaştırma Bakanlığının ...tarih ve ...sayılı işlemi yönünden;
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri uyarınca, büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar alma ve tasarrufta bulunma yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu açık olmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliği taşıyan 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda, havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin de davalı Bakanlığa ait olduğu, yine Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisinin bulunduğu ve anılan Kanun'un 43. maddesi ile Bakanlığa, havaalanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güveni için önlem alma ve bu hizmetlerin yürütülmesi için düzenleme yapma yetkisinin tanındığı, bu yetki kapsamında davalı Bakanlıkça çıkarılan Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nde, "Ulaşım" hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtilerek, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği belirtildiğinden, ilgili kanun uyarınca özel bir düzenleme niteliğinde olan bu hüküm nedeniyle havaalanı ile şehir terminali ve/veya terminalleri arasında yapılacak düzenli yolcu taşımacılığının nasıl yürütüleceğinin belirlenmesi konusunda Bakanlığa yetki verildiği ve bu düzenlemelerin belediyelerin yetkilerini ortadan kaldırmadığı,
Bu hale göre, şehir içi ulaşım hizmeti niteliğinde olan yolcu taşıma faaliyetlerine izin, ruhsat verme ve denetleme konusunda belediyelerin yetkili olduğu açık ise de, özel kanun ve bu kanuna dayalı olarak çıkartılan yönetmelikte, havacılık hizmetlerinin düzenlenmesi için hava alanı ile gerekli göreceği diğer yerlerde alınacak önlem kapsamında, sınırı "havaalanı-terminal" olarak belirlenen yolcu taşımacılığı konusunda izin, ruhsat denetim yetkisinin, belediye yanında Bakanlığa da ait olduğu, yönetmelik ile yetkisi belirlenen Bakanlığın havaalanı-terminal hattı dışında şehiriçi yolcu taşımacılığına ilişkin yetkisinin bulunmadığı, Belediye Kanunu'ndan kaynaklanan yetkisi uyarınca belediyelerce de havaalanının belediye sınırı içinde olması koşuluyla, şehiriçi-havaalanı arası yolcu taşımacılığının düzenlenip denetlenebileceği, Bakanlığın düzenleme durumunda da, (havaalanı-terminal arası) belediyelerin şehir içi güzergah ve durak yeri belirleme yetkisinin bulunduğu,
Bu itibarla, "havaalanı-terminal" arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda sınırlı yetkiye sahip olan davalı idarece, bu yetkinin aşılması suretiyle "havaalanı-şehir merkezi" arasında yolcu taşımacılığı izni verilmesine yönelik tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle, 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelge'nin 4. maddesinin (ı) bendinin iptali istemi yönünden karar verilmesine yer olmadığına, ...tarih ve ...sayılı Ulaştırma Bakanlığı işleminin ise iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin dayanağı mevzuata uygun olarak tesis edildiği, idarelerinin havaalanı/havalimanları ile şehir merkezi ve aksi yönde yapılacak yolcu taşımacılığı konusunda yetkili olduğu, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu, davalı idare yanında müdahil tarafından, davalı Bakanlığa mevzuatla verilen yetkinin havaalanı-şehir merkezi ile sınırlandırılmasının işlevsel olmadığı, terminal ve şehir merkezi kavramlarının özünde aynı şeyi ifade ettikleri, düzenlemenin amacının yolcuların havaalanlarından şehir merkezine ve aksi yöndeki seyahatlerinin kolay ve rahat biçimde sağlanması olduğu belirtilerek, temyize konu kararın iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacılar tarafından, şehir merkezi ve terminal kavramlarının birbirinden farklı anlamlar taşıdığı, mevzuatla davalı idarece yürütülmesi öngörülen yer hizmetlerinin havaalanı kompleksi ile sınırlı olduğu, söz konusu yer hizmetlerinin havaalanı ile şehir merkezi arasında yapılacak yolcu taşımacılığı faaliyetlerini kapsamadığı, bu taşımacılık konusundaki yetkinin yalnızca belediyelere ait olduğu, bu nedenle davalı idare tarafından havaalanı-şehir merkezi ve aksi yönde yapılacak yolcu taşımacılığı hususunda HAVAŞ'ın yetkilendirilmesine ilişkin işlemin hukuka aykırı olduğu, temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idare yanında müdahilin yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacı şirket, belediyece yapılan ihale sonrasında İstanbul Havaalanı ve şehir merkezi arasında yolcu taşımacılığı yapmak üzere, 23/02/2011 tarihinde 10 yıl süreyle yetkilendirilmiştir.
Davalı Bakanlıkça tesis edilen ...tarih ve ...sayılı işlem ile, 24/07/2009 tarih ve 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelge'nin 4. maddesinin (ı) bendi uyarınca, (A) grubu çalışma ruhsatı bulunan HAVAŞ, bazı havaalanları ile şehir merkezleri arasında yolcu taşımacılığı yapmak üzere 31/12/2016 tarihine kadar yetkilendirilmiştir.
Bunun üzerine, HAVAŞ'ın yetkilendirilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı işlem ile dayanağı 24/07/2009 tarih ve 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelge'nin 4. maddesinin (ı) bendinin iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun "Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları" başlıklı 7. maddesinde; "Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları şunlardır:
f) Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.
p) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek." hükmü,
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları" başlıklı 15. maddesinde; "Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır:
f) Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek." hükmü,
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamaktır." hükmü,
"Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; "Ulaştırma Bakanlığı; sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır.
Hizmetin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir." hükmü,
"Yer hizmetleri" başlıklı 44. maddesinde; "Ulaştırma Bakanlığı, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkilidir." hükmü,
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır." hükmü,
"Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini, taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsar." hükmü,
"Genel kural" başlıklı 4. maddesinde; "Taşımalar; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirilir." hükmü,
"Yetki belgesi alma zorunluluğu ve taşıma hizmeti" başlıklı 5. maddesinde; "Taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur." hükmü,
İşlem tarihinde yürürlükte olan 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Görevler" başlıklı 2.maddesinde; "(1) Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının görevleri şunlardır:
(a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek;
(ç) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek" hükmü,
"Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü" başlıklı 7. maddesinde; "(1) Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
a) Karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak" hükmü,
"Düzenleme yetkisi" başlıklı 34. maddesinde; "Bakanlık; görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve kanunla belirlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabilir." hükmü,
İşlem tarihinde yürürlükte olan Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu' nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslar arası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” kuralı,
"Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde; “Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır.
Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” kuralı,
"Yer hizmetleri Kuruluşlarının Yetki ve Sorumlulukları" başlıklı" 7. maddesinde; "a) Yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5 inci maddede de açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkilidir." kuralı,
"Özel yetkiler" başlıklı 11. maddesinde; "c) Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenlenir." kuralı yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davalı idarece hazırlanarak yürürlüğe konulan 24/07/2009 tarih ve 2009/KUGM- 23/YOLCU sayılı Genelge incelendiğinde; bölgesel hava taşımacılığının ülkemizde gösterdiği hızlı gelişmeye paralel olarak havayolu ile gelen veya giden yolcuların, havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde karayoluyla taşınmalarındaki artışın, anılan taşımacılığın havayolu+karayolu kombine yolcu taşımacılığı şeklinde, serbest rekabet ortamında, daha seri, hızlı, güvenli, ekonomik ve kuralları önceden belirlenmiş bir sistem içerisinde gerçekleşmesini zorunlu kıldığı, bu konudaki hizmet üretiminin, münhasıran ilgili belediyeler tarafından yerine getirilmesinde ortaya çıkan bir takım eksikliklerin tespiti üzerine, hizmet sunumunda yaşanan aksamaların önlenmesi maksadıyla, havayolu+karayolu kombinasyonu ile yapılan yolcu taşımalarının, havaalanları ile yerleşim yerleri arasındaki karayoluyla yapılan yolcu taşımalarına ilişkin esaslarının belirlendiği anlaşılmaktadır.
Genelge'nin 1. maddesinin (a) bendinde; büyükşehir belediyesi veya belediye sınırları ile bunların mücavir alanı içinde kalan havaalanları ile aynı sınırlar içinde kalan yerleşim yerlerine veya aksi yönde otobüsle yapılacak tarifeli yolcu taşımalarının büyükşehir belediyeleri veya belediyeler tarafından yapılacağı düzenlenmiş, Genelge'nin dava konusu 4. maddesinin (ı) bendinde ise; 1. maddenin (a) bendi kapsamında olmak üzere büyükşehir belediyeleri veya belediyeler tarafından verilecek taşıma hizmetinin yanı sıra, Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 5. maddesinde yer alan ulaştırma hizmeti konusunda, A veya B grubu çalışma ruhsatı alan özel hukuk tüzel kişilerine, bu Genelge kapsamındaki diğer şartları sağlamaları ve ilgili havaalanı işletmecisinin bu yönde ihtiyaç bulunduğuna dair olumlu görüşü vermesi halinde, Bakanlıkça en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapılabileceği kuralına yer verilmiştir.
Anılan Genelge kuralına dayanılarak tesis edilen dava konusu ...tarih ve ...sayılı işlemle de, Havaalanları Yer Hizmetleri AŞ., ilgili belediye/büyükşehir belediyesi tarafından uygun görülecek şehir içi güzergahlara ve indirme/bindirme duraklarına uyulması ve ilgili belediye/büyükşehir belediyesi sınırları dışına çıkılmaması koşuluyla, bazı havaalanları/havalimanları ile şehir merkezleri ve aksi yönde tarifeli yolcu taşımacılığı hizmeti vermek üzere yetkilendirilmiştir.
Genelge'nin 4. maddesinin (ı) bendi ve bu kurala dayanılarak tesis edilen ...tarih ve ...sayılı yetkilendirme işleminin iptali istemiyle açılan davada; davacı tarafından temel olarak, davalı Bakanlığın havaalanları/havalimanları ile şehir merkezleri ve aksi yönde tarifeli yolcu taşımacılığı hizmeti sunumu konusunda yetkisinin bulunmadığı, Bakanlığın yetkisinin havaalanı/havalimanı kompleksi ile sınırlı olduğu, anılan taşımacılığa ilişkin yetkinin ilgili büyükşehir belediyelerine ve belediyelere ait olduğu ileri sürülmüş, Daire tarafından, davalı idarenin bahse konu yolcu taşımacılığı faaliyeti konusunda yetkisinin bulunduğu, ancak bu yetkinin "havaalanı-şehir terminali" ile sınırlı bir yetki olduğu sonucuna varılarak uyuşmazlık çözüme kavuşturulmuştur.
Buraya kadar yapılan açıklamalardan, uyuşmazlığın çözümünün, havaalanları/ havalimanları ile yerleşim yerleri arasında ve aksi yönde yapılacak yolcu taşımacılığının düzenlenmesi hususunda davalı Bakanlığın yetkisinin bulunup bulunmadığı, varsa bu yetkinin sınırının belirlenmesi noktasında toplandığı anlaşılmaktadır. Bu durumda ilk olarak, davalı Bakanlığın söz konusu taşımacılığın düzenlenmesine ilişkin yetkisinin bulunup bulunmadığı, devamında ise bu yetkinin sınırlarının ne olduğunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
5216 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile 5393 sayılı Kanun'un 15. maddesinde, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak, toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek, bunların sayılarını, bilet ve ücret tarifeleri ile zaman ve güzergahlarını belirlemek görev ve yetkisi büyükşehir belediyelerine ve belediyelere verilmiştir. Bununla birlikte sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan 2920 sayılı Kanun'un 43 ve 44. maddeleri ile davalı Bakanlık, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak, yolcu ve yük trafiği ile her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacıyla gereken önlemleri almaya ve aldırmaya yetkili kılınmıştır. Yine işlem tarihinde yürürlükte bulunan 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararmane'nin 2. ve 7. maddelerinde, ulaştırma, hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek, karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak görev ve yetkisi davalı Bakanlığa verilmiştir. Bu yetki kapsamında hazırlanan ve işlem tarihinde yürürlükte bulunan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 5. maddesinde ise, "ulaşım" hizmeti yer hizmetleri arasında sayılmış ve şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya havaalanından çevre illere ve ilçelere yapılacak düzenli yolcu taşımacılığının ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre davalı Bakanlık tarafından düzenleneceği kuralına yer verilmiştir.
Görüleceği üzere, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyeler de, davalı Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunmaktadır. Ancak burada vurgulanması gereken en önemli husus, söz konusu hizmete yönelik olarak idarelerden birine tanınmış münhasır bir yetkinin bulunması halinde, diğer idarece yapılacak hizmet planlamasında bu hususun dikkate alınması zorunluluğudur. Buna göre, davalı Bakanlık tarafından havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi halinde, bu taşımacılığın kanunla münhasıran belediyelere tanınan şehir içi toplu taşıma faaliyeti niteliğinde olamayacağı, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısımlarında kullanılacak olan güzergah ve durak yerlerinin ise ilgili belediyece tespit edileceği açıktır.
Öte yandan; 4925 sayılı Karayolları Taşıma Kanunu'nun 1. maddesinde, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi ve mevcut imkanların daha yararlı bir şekilde kullanılması, Kanun'un amaçları arasında sayılmış, 2. maddesinde, Kanun'un kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını da kapsadığı belirtilmiş, 5. maddesinde de, karayolu ile taşımacılık yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi almanın zorunlu olduğu düzenlenmiştir.
Dairece, her ne kadar, Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 11. maddesinin (c) bendindeki düzenleme esas alınarak, davalı Bakanlığın yetkisinin yalnızca havaalanı-terminal arasındaki yolcu taşımacılığı ile sınırlı olduğu değerlendirilmiş ise de; havaalanları ile şehir merkezi arasında yapılan taşımanın, esas itibarıyla karayoluyla yolcu taşımacılığı niteliğinde olduğu, 4925 sayılı Kanun uyarınca davalı Bakanlığın anılan taşımacılığın düzenlenmesi konusunda ülke sathında yetkili olduğu, 5216 ve 5393 sayılı Kanun'larda belediyelere tanınan yetkilerin ise, belediye ve mücavir alan sınırları içinde geçerli ve belirli konulara ilişkin özel bir yetki olduğu hususu dikkate alındığında, davalı Bakanlığın havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığına ilişkin yetkisinin, yalnızca havaalanı-terminal arası ile sınırlı olduğu yolundaki değerlendirmeye katılmak mümkün bulunmamaktadır.

Buna göre; taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısmı bakımından, ilgili belediyelerce belirlenecek güzergah ve durak yerlerine uymak koşulu ile, davalı Bakanlık tarafından, havaalanı/havalimanı ile şehir merkezi/merkezleri ve aksi yönde yolcu taşımacığının düzenlenebileceği açıktır.
Nitekim, HAVAŞ'ın yetkilendirilmesine ilişkin dava konusu işlem incelendiğinde, yetkilendirmenin ilgili belediye tarafından uygun görülecek şehir içi güzergahlar ile indirme/bindirme duraklarına uyulması ve belediye sınırları dışına çıkılmaması kaydıyla yapıldığı görülmektedir.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idare ve davalı idare yanında müdahilin temyiz isteminin kabulüne;
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen karar verilmesine yer olmadığına, kısmen dava konusu işlemin iptaline ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 24/02/2021 tarih ve E:2019/2976, K:2021/1116 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan ...-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davalı idare yanında müdahile iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
5. Kesin olarak, 28/03/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun olduğu, dilekçelerde ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.