Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2021/2703 Esas 2022/1328 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/2703
Karar No : 2022/1328

TEMYİZ EDENLER :1- (DAVACI) : … Odası
VEKİLİ : Av. …

2-(DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 15/12/2020 tarih ve E:2019/2481, K:2020/12782 sayılı kararının taraflarca aleyhe kısımlarının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 05/01/2017 tarih ve 29939 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile 26/07/2005 tarih ve 25887 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmelik'in 2. maddesine eklenen "doğal sit alanları hariç" ibaresinin, 6. maddesinin (d) bendine eklenen "ihtiyaç duyulması halinde" ibaresinin, aynı maddenin (g) bendine eklenen "koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir." ibaresinin, yine aynı maddenin (f) bendinin kaldırılmasına ilişkin değişikliğin ve 23. ile 25. maddelerin'in (a) bentlerine eklenen "veya" ibarelerinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 15/12/2020 tarih ve E:2019/2481, K:2020/12782 sayılı kararıyla;
Asıl Yönetmeliğin 6. maddesinin (g) bendine eklenen "koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir." ibaresi yönünden;
Dava konusu düzenleme ile, doğal sit alanlarında parsel bazında koruma amaçlı imar planı yapılmasına izin verilmesinin; koruma amaçlı imar planlarının sit bütünü içinde ve bütünleşik bir yaklaşım ile hazırlanması gerekliliğine aykırı olduğu gibi, bu bütünü olumsuz yönde etkileme ihtimalini de beraberinde getirdiği ve dolayısıyla mevzuata ve Danıştay içtihatlarına uygun olmadığı,
Bununla birlikte, 2863 sayılı Kanunun, 15. maddesinin (f) bendinde, sadece Bakanlık izniyle gerçekleştirilen kazıların yapıldığı alanlarda bulunan parsellerde ve yine sadece maliklerin başvurusu ve kabulüne ilişkin koşulun parsele yönelik olarak uygulanabileceğinin istisna olarak düzenlendiği, bu hükümde, parsel bazında koruma amaçlı imar planı yapılabileceğine ilişkin istisnai bir düzenlemeye yer verilmediği; benzer şekilde, Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmeliğin 5. maddesinin, doğal sit alanlarında yapılacak koruma amaçlı imar planlarının, sit alanının bütününü kapsayacak şekilde hazırlanmasına ilişkin (d) bendinde, sit alanı bütününde imar planı yapma şartının sadece kıyı alanlarında yapılacak yapı ve tesisler için aranmayacağının düzenlendiği, madde metninde bunun dışında bir istisnaya yer verilmediği; dolayısıyla, gerek 2863 sayılı Kanunun, dava konusu düzenlemeye dayanak teşkil eden 15. maddesinin (f) bendinde gerekse doğal sit alanlarında yapılması gereken koruma amaçlı imar planlarına ilişkin diğer düzenlemelerde, parsel bazında koruma amaçlı imar planı yapılmasına dayanak olabilecek herhangi bir kurala yer verilmediği,
Kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla hazırlanması gerekirken, bu amaçtan ziyade, planlama sahasında kalan bazı parsel maliklerinin mağdur edildiğinden hareketle parsel ölçeğinde imar planı yapılmasının, şehircilik ilkeleri, planlama esasları, kamu yararı ve mevzuatla bağdaşmayacağı,
Bu nedenle, davalı idarenin, dava konusu düzenlemenin, koruma amaçlı imar planı yapılmayan, kesin inşaat yasağına tabi sit alanlarında kalan parsel maliklerinin, söz konusu sit alanına ilişkin koruma amaçlı imar planının yapılmamış olması sebebiyle 2863 sayılı Kanunun yukarıda belirtilen 15. maddesinin (f) bendi ve buna dayanılarak çıkarılan Yönetmelikten kaynaklanan kanuni takas hakkını kullanamamasından kaynaklanan mağduriyetlerinin giderilmesi amacıyla yapıldığı yönündeki savunmasına itibar edilmediği,
Bu durumda, dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesi ile, ana Yönetmeliğin 6. maddesinin (g) bendine eklenen "koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir." ibaresinde belirtilen sebeplerle hukuka uyarlık görülmediği,
Asıl Yönetmeliğin 2. maddesine eklenen "doğal sit alanları hariç" ibaresi yönünden;
Yukarıda yer verilen düzenlemeler birlikte incelendiğinde, davacının, söz konusu düzenlemeyle doğal sit alanlarının koruma amaçlı imar planlarının kapsamı dışında bırakıldığı ve özellikle bu alanlarla kentsel, arkeolojik ve tarihi sit alanlarının çakıştığı ya da söz konusu sitlerin birbirine komşu yahut çok yakın olduğu yerlerde planlamada karışıklıkların yaşanacağı, farklı kurumlar arasında herhangi bir koordinasyon öngörülmemesi sebebiyle söz konusu sit alanlarının ayrı Bakanlıklarca birbirinden bağımsız olarak planlanması sonucunda doğal sit alanları ile diğer sit alanlarına dair plan kararları üretilirken bütünlük ve koruma ilkeleri ile planlamanın mümkün olmayacağı yönündeki iddiasında yasal isabet bulunmadığından, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmediği,
Asıl Yönetmeliğin 6. maddesinin (d) bendine eklenen "ihtiyaç duyulması halinde" ifadesi yönünden;
Mevzuatta, her sit alanı açısından bir etkileşim geçiş sahası belirlenmesi yönünde yasal bir zorunluluk olmadığı, koruma bölge kurullarınca ancak, korunması gerekli kültür varlıklarını ve sit alanlarını doğrudan etkileyen, sit bölgeleriyle bütünlük gösteren, daha önceden sit sınırları içindeyken sit sınırları dışına çıkarılmış veya sit sınırları dışında tutulmuş korunacak sokak, meydan, yapı grupları ve benzerlerinin yer aldığı, sit bölgeleri arasında kalmış yerlerin bulunması halinde böyle bir belirleme yapılabileceği, böyle bir belirlemenin yapıldığı yani sit alanının etkileşim geçiş sahasının belirlendiği hallerde ise, koruma amaçlı imar planlarının yapımı aşamasında bu alanların da göz önünde bulundurulacağı anlaşılmakta olup, Yönetmeliğin 6. maddesinin iptali istenilen (d) bendine eklenen "ihtiyaç duyulması halinde" ifadesinde hukuka aykırılık görülmediği,
Asıl Yönetmeliğin 6. maddesinin (f) bendinin yürürlükten kaldırılmasına ilişkin değişiklik yönünden;
2863 sayılı Kanun'un "Sit alanlarında geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları ile koruma amaçlı imar plânı" başlıklı 17. maddesinin 648 sayılı KHK'nın 42. maddesiyle değiştirildiği ve söz konusu değişiklik ile, koruma amaçlı imar planlarının yapımı aşamasında, belediye, valilik ve ilgili kurumların, ilgili meslek odaları, sivil toplum kuruluşları ve plândan etkilenen hemşerilerin katılımı ile toplantılar düzenleme zorunluluğunun kaldırıldığı, dava konusu düzenlemenin ise, bu haliyle, 2863 sayılı Kanuna aykırı olmayıp söz konusu değişiklikle uyumlu olduğu sonucuna ulaşıldığı, bu durumda söz konusu değişiklikte hukuka aykırılık görülmediği,
Asıl Yönetmeliğin 23. ile 25. maddelerinin (a) bentlerine eklenen "veya" ibareleri yönünden;
Söz konusu değişikliklerle, Yönetmeliğin ilk halinde çevre düzenleme projelerinde yer alacak uzmanlar sayılırken mimar ve restorasyon konusunda yüksek lisans yapmış mimar ayrı ayrı sayılarak, ekipte her ikisinin de bulunması zorunlu tutulmuşken, iptali istenilen "veya" ifadesinin eklenmesiyle, ekipte, söz konusu uzmanlardan birinin bulunmasının yeterli hale getirildiği,
Dava konusu düzenlemenin bütünü incelendiğinde, çevre düzenlemesi projelerinin hazırlanmasında görev yapacak uzmanlar belirlenirken, idareye, alanın niteliğine göre mimar ve restorasyon konusunda yüksek lisans yapmış mimar uzmanların her ikisini birden ya da yeterli olması halinde, bunlardan sadece birini seçmek hususunda bir takdir yetkisi tanındığı, bu sebeple düzenlemede hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmediği gerekçesiyle dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesi ile; asıl Yönetmeliğin 6. maddesinin (g) bendine eklenen "koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir." ibaresinin iptaline, dava konusu Yönetmeliğin 1, 4, 15 ve 17. maddeleri ile, asıl Yönetmeliğin 2. maddesine eklenen "doğal sit alanları hariç" ibaresi, 6. maddesinin (d) bendine eklenen "ihtiyaç duyulması halinde" ibaresi, aynı maddenin (f) bendinin yürürlükten kaldırılmasına ilişkin değişiklik ile 23. ve 25. maddelerinin (a) bentlerine eklenen "veya" ibaresi yönlerinden davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından, dava konusu Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde yer alan "doğal sit alanları hariç" ifadesiyle, doğal sit alanlarının, 2863 sayılı Yasa'ya aykırı olarak, koruma amaçlı imar planlarının kapsamı dışında bırakıldığı; 6. maddesinin (d) bendinde yer alan "ihtiyaç duyulması halinde" ifadesiyle, koruma amaçlı imar planı hazırlanırken 2863 sayılı Yasa uyarınca belirlenmesi zorunlu olan etkileşim geçiş sahalarının belirlenmesinin koruma bölge kurullarının inisiyatifine bırakıldığı; esas Yönetmelik'in 6. maddesinin (f) bendinde yer alan düzenlemenin kaldırılmasının koruma amaçlı imar planı hazırlanırken halkın katılımını zorunlu kılan yasal düzenlemelere aykırı olduğu; dava konusu Yönetmelik'in 23. ve 25. maddelerinde yer alan "veya" ifadeleri ile çevre düzenleme projelerini hazırlayacak ekiplerdeki mimar sayısının düşürüldüğü, oysa ören yerlerindeki arkeolojik mimari doku içerisinde, bu alanları ziyarete açmak, tanıtmak, mevcut sorunları çözmek amacıyla hazırlanan çevre düzenleme projeleri açısından, bu projeleri hazırlayacak ekiplerde hem mimar hem de restorasyon uzmanı mimar bulunmasının bilimsel ve kültürel bir zorunluluk olduğu, bu sebeplerle anılan kısımlar yönünden Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, 6. maddenin (g) bendinde yer alan dava konusu "...koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir." ifadesi yönünden Daire kararında sıklıkla doğal sit alanlarına ilişkin mevzuata atıf yapılmasının hatalı olduğu, dava konusu kuralın sadece Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları İle Değiştirilmesi Hakkında Yönetmelik kapsamında kalan parsellere ilişkin olduğu, bu alanlarda kamulaştırma, takas ve trampa işlemlerinin yapılabilmesi için ilgili parsele ilişkin onanlı planın bulunması ön koşulunun arandığı, söz konusu planların ilgili idarelerce yapılamaması durumunda parsel maliklerinin kamulaştırma, takas ve trampa işlemlerini yerine getiremiyor oluşlarından dolayı yaşadıkları mağduriyetlerin giderilmesi amacıyla söz konusu düzenlemenin yapıldığı ileri sürülmektedir.

TARAFLARIN SAVUNMALARI :
Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.
Davalı idare tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın lehlerine olan kısımlarının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarafların temyiz istemlerinin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen reddi kısmen dava konusu işlemin iptali yolundaki Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 15/12/2020 tarih ve E:2019/2481, K:2020/12782 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 07/04/2022 tarihinde, davacının temyiz istemi yönünden oybirliği, davalı idarenin temyiz istemi yönünden oyçokluğu ile karar verildi.


KARŞI OY
X- 05/01/2017 tarih ve 29939 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile 26/07/2005 tarih ve 25887 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmeliğin 6. maddesinin (g) bendine eklenen "koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir." ibaresine yönelik olarak;
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Korumu Kanununun "Kamulaştırma" başlıklı 15. maddesinin (f) bendinde "(1) Sit alanı ilan edilen ve 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planında kesin inşaat yasağı getirilen korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının bulunduğu parseller, başka Hazine arsa veya arazileri ile müstakil veya hisseli olarak değiştirilebilir. Sit alanı ilan edildiği tapu kütüğüne şerh edilen taşınmazları, miras ve ölüme bağlı tasarruflar dışında, sonradan edinenlerin talepleri değerlendirilmez. Ancak, Bakanlık izniyle gerçekleştirilen kazıların yapıldığı alanlarda bulunan parsellerde, maliklerin başvurusu ve kabulüne ilişkin koşul parsele yönelik uygulanır ve 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planı şartı aranmaz. Bu parsellerin üzerinde bina veya tesis varsa malikinin başvurusu üzerine rayiç bedeli, 2942 sayılı Kanunun 11 inci maddesi hükümlerine göre belirlenerek ödenir. Bu bentle ilgili usul ve esaslar Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılan yönetmelikle belirlenir. (2) Bu hükümle ilgili usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." hükmüne; bu hüküm uyarınca, 22/05/2010 tarih ve 27588 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmeliğin "Trampa edilebilecek taşınmazlar" başlıklı 4. maddesinin 1 ve 2. fıkralarında; "(1) Sit alanlarından, I. ve II. derece arkeolojik sit alanı ile I. derece doğal sit alanı olarak tescil edilen ve 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planında kesin inşaat yasağı getirilen korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının bulunduğu yerlerde kalan ve Bakanlık tarafından her yıl belirlenecek trampa programlarına alınan yerlerde bulunan gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerine ait taşınmazlar Hazine taşınmazları ile trampa edilebilir. (2) Bakanlık izniyle gerçekleştirilen kazıların yapıldığı alanlarda bulunan parsellerde 1/1000 ölçekli onanlı koruma amaçlı imar planı şartı aranmaz." kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda belirtilen düzenlemelerin birlikte değerlendirilmesinden; gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunmakla birlikte, içinde korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları bulunması nedeniyle sit alanı ilan edilen taşınmazların Hazine taşınmazları ile değiştirilebilmesi için; söz konusu taşınmazların I. ve II. derece arkeolojik sit alanı veya I. derece doğal sit alanı olarak tescil edilmiş olması; alana ilişkin 1/1000 ölçekli koruma amaçlı imar planının yapılmış ve kesin inşaat yasağı getirilmiş olması; alanın, Kültür ve Turizm Bakanlığınca her yıl belirlenecek trampa programlarına alınan yerler arasında bulunması koşullarının bir arada gerçekleşmesi gerekmektedir.
Öte yandan, Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinin 2. fıkrasında, yalnızca, Bakanlık izniyle gerçekleştirilen kazıların yapıldığı alanlarda kalan parseller açısından 1/1000 ölçekli koruma amaçlı imar planı şartının aranmayacağı düzenlenmiştir. Bu durumda, belirtilen istisna dışında kalan durumlarda, koruma amaçlı imar planı yapılmayan sit alanlarında, ilgili idarelerce söz konusu plan yapılana kadar, taşınmaz maliklerinin, yukarıda belirtilen Kanundan doğan takas hakkını kullanamayacağı açıktır.
Davalı idare tarafından verilen savunma dilekçesinde de belirtildiği üzere, I. ve II. derece arkeolojik sit ve I. derece doğal s
it alanlarında geçerli olan mutlak yapılaşma yasağı nedeniyle, bu alanlarda kalan taşınmaz maliklerinin mülkiyet hakkından kaynaklanan tasarruf yetkileri kısıtlanmakta olup; 2863 sayılı Kanunun 15. maddesinin (f) bendi ile anılan maddeye dayanılarak çıkarılan Sit Alanlarında Kalan Taşınmazların Hazine Taşınmazları ile Değiştirilmesi Hakkında Yönetmelikte, parsel bazında imar planı yapılmasını engelleyen herhangi bir düzenlemeye de yer verilmemiştir.
Bu itibarla, koruma amaçlı imar planı bulunmayan sit alanlarında kalan taşınmaz maliklerinin, bu planlar yapılıncaya kadar mülkiyet haklarını kullanamamalarından kaynaklanan mağduriyetin giderilmesi amacıyla tesis edildiği anlaşılan dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesinin (g) bendine eklenen "koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir." ibaresinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 05/01/2017 tarih ve 29939 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile 26/07/2005 tarih ve 25887 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Koruma Amaçlı İmar Planları ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi, Müelliflerine İlişkin Usul ve Esaslara Ait Yönetmeliğin 6. maddesinin (g) bendine eklenen "koruma amaçlı imar planları parsel ölçeğinde yapılabilir." ibaresinde hukuka aykırılık bulunmadığından, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın bu maddenin iptaline ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına karşıyız.