Danıştay 10. Daire 1990/2278 Esas 1992/1672 Karar Sayılı İlamı

Daire : ONUNCU DAİRE
Karar Yılı : 1992
Karar No : 1672
Esas Yılı : 1990
Esas No : 2278
Karar Tarihi : 28/04/992

… YÖRESİNDE SANAYİ AMAÇLI SERBEST BÖLGE KURULMASININ EKOLOJİK DENGEYİ OLUMSUZ ETKİLEYECEĞİNİN ANLAŞILDIĞI; BU NEDENLE SERBEST BÖLGE KURULMASINDA KAMU YARARI OLMADIĞI HK.
2872 sayılı Çevre Kanunu 1.maddesinde çevreyi,"bütün vatandaşların ortak varlığı" olarak nitelendirmekte, "çevre koruması" terimini, 2.maddesinin (a) bendinde, ekolojik dengenin korunması,davada, suda, toprakta kirlilik ve bozulmaların önlenmesi ve çevrenin iyileştirilmesi için yapılan çalışmaların bütünü" biçiminde tanımlamakta 3.maddesinin (a) bendinde "Çevre korunması ve çevre kirliliğinin önlenmesi'nin) gerçek ve tüzel kişilerle vatandaşların görevi olduğu hükme bağlanmakta ve 30.maddesinde "Çevreyi kirleten veya bozan bir faaliyetten zarar gören veya haberdar olan gerçek ve tüzel kişiler(in), idari makamlara başvurarak bu faaliyetin durdurulmasını isteyebilecekleri kuralı yer almaktadır.
Bu kurallar, milletvekili sıfatıyla değil, bir vatandaş olarak davacının bu davada ehliyetli olduğunu ve kendi adına dava açabileceğini gösterdiğinden, davalı idarenin ehliyet konusundaki usuli itirazları oybirliğiyle kabul edilmeyerek dosya incelendi:
Bilirkişilerin kendilerine yöneltilen sorulardan birincisinin bilimsel verilere yeterince dayanılmayarak yanıtlanmış olması, ikinci sorunun ise dava dosyasında yer almayan bir konunun açıkça gerçekleşeceğini benimseyerek yanıt verilmesi nedeniyle yetkilerinin dışına çıkılması karşısında, bilirkişilerce düzenlenen raporun iade edilerek yeniden düzenlenecek raporda soru kağıdında sınırları belirlenen konularda bilimsel verilere dayanılarak yeni bir rapor hazırlanmak üzere iadesi gerektiği yolundaki karşı oy ile davanın esasının görüşülmesine geçildi:
Dava, 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanununun 2.ve 2942 sayılı kamulaştırma Kanunun 27.maddelerine göre, … Serbest Bölgesinin hudutlarının belirlenmesine, bu bölge dahilinde kalan özel mülkiyete ait taşınmazların acele kamulaştırılmasına, kamulaştırma işlemleriyle Maliye ve Gümrük Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevlendirilmesine ve 89/14633 sayılı Kararnamenin yürürlükten kaldırılmasına ilişkin 7.5.1990 günlü ve 20511 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 90/380 sayılı Bakanlar Kurulu kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 56.maddesinde; herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip bulunduğu, çevreyi geliştirmenin, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemenin Devletin ve vatandaşların ödevi olduğu hükmüne yer verilmiştir.
Çevre sağlığının korunması yönünden alınacak önlemleri, uygulanacak yaptırımları içeren 2872 sayılı Çevre Yasasının 1.maddesinde, bu yasanın amacının bütün vatandaşların ortak varlığı olan çevrenin korunması iyileştirilmesi, kırsal ve kentsel alanda arazinin ve doğal kaynakların en uygun şekilde kullanılması ve korunması; su, toprak ve hava kirlenmesinin önlenmesi, ülkenin bitki ve hayvan varlığı ile doğal ve tarihsel zenginliklerin korunarak, bugünkü ve gelecek kuşakların sağlık,uygarlık ve yaşam düzeyinin geliştirilmesi ve güvence altına alınması için yapılacak düzenlemeleri ve alınacak önlemleri, ekonomik ve sosyal kalkınma nedefleriyle uyumlu olarak belirli hukuki ve teknik esaslara göre düzenlemek olduğu belirtilmiştir.
Sözü edilen Anayasal ve yasal düzenlemelerle, toplumun bütün bireyleri yanında, kamu hizmetini yürüten idarelere de, çevre sağlığını koruma yükümlülüğü getirilmiş; böylece çevre bakanlığının kurulmasının kamu yararı gereği olduğu belirlenmiştir. Dolayısıyla çevre sağlığını gözardı eden bir idari işlemin, bütün idari işlemlerin ortak amacı olan
kamu yararı amacıyla bağdaştırılması mümkün değildir.
3218 sayılı Yasaya göre serbest bölgelerin yer ve sınırlarını belirlemeye yetkili Bakanlar Kurulunca çıkarılan dava konusu kararnamenin de, çevre sağlığı yönünden etkileri, sonuçları itibariyle kamu yararıyla bağdaşıp bağdaşmadığı incelenmek suretiyle yargı denetimine tabi tutulması zorunlu görülmektedir. Dava konusu kararnamenin, hukuka uygunluk denetiminin, serbest bölgenin henüz faaliyete başlamaması, sektörel olarak yapımı tasarlanan üretim faaliyetlerine henüz geçilmemesi nedeniyle ertelenmesi; bu şekilde idarenin yargısal denetiminden belli bir süre için vazgeçilmesi düşünülemez.Serbest Bölge sınırlarını belirleyen, bu bölgedeki özel mülkiyete konu taşınmazların acele kamulaştırılmasına olanak tanıyan bir takım sınai tesislerinin bölgede yapımını öngören dava konusu kararnamenin, kesin, doğrudan uygulanabilir idari işlem niteliği taşıdığı tartışmasız olduğuna göre, yetki, sebep, şekil konu unsurları yönünden olduğu gibi amaç yönünden de yargı denetimine tabi tutulması, çevre sağlığına ve dolayısıyla kamu yararına uygunluğu nun denetimi zorunlu görülmektedir.
Kurulumuzun ara kararına rağmen İzmir-Aliağa'da bir serbest bölge kurulmasının ve bu bölge dahilinde kalan özel mülkiyete konu taşınmaz malların kamulaştırılmasının nedenleri idarece,yeterli biçimde açıklanmamış; bölgeyi yap işlet-devret müdeline göre inşa etmeye başlayan konsorsiyuma karşı zor durumda kalındığı bildirilmekle yetinilmiştir. 16.7.1990 tarihli ara kararıyla sözü edilen konsorsiyumun kimlerden oluştuğu ve 3217 sayılı Serbest Bölgeler Kananunun öngördüğü Bakanlar Kurulu izninin hangi kararla verildiği yine davalı idareden sorulmuş ancak, dava konusu uyuşmazlığı çözümlemeye yeterli olmayan ve bir başka serbest bölgeyle ilgili bilgiler gönderilmiştir.
Daha sonra davacının Aliağa bölgesinde termik santral yapılması amacıyla serbest bölge kurulduğu iddiasını dikkate alan Kurulumuzca 21.9.1990 tarihli ara kararıyla termik santral yapımının öngörülüp öngörülmediği, serbest bölge kurulmasının burada bir termik santral yapılması amacına yönelik olup olmadığı sorulmuştur. İdare verdiği cevap ta,3218 sayılı kanunun 4.maddesi hükmüne dayanılarak Yüksek Planlama Kurulu kararında İzmir-Aliağa Serbest Bölgesinde yürütülecek faaliyet konularının belirtildiği ve Bölgede, sadece bu kararda belirtilen konularda faaliyette bulunulmasına izin verileceği bildirilmiştir.
Yüksek Planlama Kurulunun, söz konusu kararında, uyuşmazlık konusu serbest bölgedeki faaliyet konuları üretim faaliyetleri ile ticaret ve hizmet faaliyetleri şeklinde düzenlenmiş ve üretim faaliyetleri de "imalat sanayi sektöründe yer alan faaliyetler, özellikle gıda ve yem gibi tarım ve gübre, boya, deterjan ve diğer kimya, petro kimya ve kömür ürünlerinin sağlanması, konserve, kazan, tank ve boru üretimi gibi çeşitli çelik işletmelerinin kurulmaları ve bunlar için gerekli enerji üretim faaliyetleri, klima ve deniz araçları imalatı, tekstil ve beton ürünleri, optik ve tıbbi elektronik alet, bilgisayar ve benzeri alet ve ekipmanların üretimi ile ihracata katkısı olan her türlü tarım ve sanayi maddelerinin üretim faaliyetleri" şeklinde belirlenmiştir.
Bunun üzerine Yüksek Planlama Kurulu kararıyla faaliyet konuları belirlenen sınai yatırımların İzmir-Aliağa Serbest Bölgesinde gerçekleşmesi halinde 2872 sayılı Çevre Kanunu hükümleri dikkate alınarak ekolojik dengenin bozulup bozulmayacağı konusunda bir araştırma yapılıp yapılmadığında, davalı idareden sorulmuş; ancak cevabı yazıdan bu hususta herhangi bir inceleme yapılmadığı anlaşılmıştır.
Serbest bölge olarak belirlenen yerde Yüksek Planlama Kurulunca kabul edilen Üretim faaliyetleriyle ticaret ve hizmet faaliyetlerinin yürütülmeye başlanılmasında kamu yararının davalı idarece ortaya konulmaması karşısında belirtilen hususun saptanması zorunluluğu ortaya çıkmıştır. Yukarıda da belirtildiği üzere olayda kamu yararı kavramıyla belirlenmek istenilen, kurulan serbest bölgede ekolojik dengenin bozulup bozulmayacağı, doğanın kirletilip kirletilmeyeceği, arazinin ve doğal kaynakların, su,toprak ve havanın, ülkenin bitki ve hayvan varlığının, doğal ve tarihsel zenginliklerinin zedelenip zedelenmeyeceği hususlarının saptanması ve ileride yapılacak masrafların önlenmesi ve milli değerlerin kayba uğratılmamasının sağlanmasıdır.
Bu nedenle, … Serbest Bölgesinin kurulduğu yörede halen faaliyette bulunan sınai tesislerin ekolojik dengeyi ne şekilde etkilediğinin araştırılması ve Yüksek Planlama Kurulunca faaliyet konuları belirlenen sınai tesislerin kurulması halinde okolojik dengenin nasıl etkileneceğinin ortaya konulması amacıyla 28.1.1991 günlü ve K:1990/2270 sayılı kararla bilirkişi incelemesi yapılmasına karar verilmiştir.
Bu karar doğrultusunda yaptırılan bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen raporda; özellikle ekolojik bulgular başlığını taşıyan bölümde;
a- … yolunun sonundaki kızılçam ormanı içinde ve dışında bulunan bitkilerin sağlıksız olduklarının anlaşıldığı, yapraklarının sararıp kızardığının ve normal yaşam sürelerinden önce kimilerinin öldüğünün görüldüğü;
b-Kirli hava içerisindeki kükürt dioksit, azot oksitleri, foto oksitler, flor, klor bileşikleri, hidrokarbonlar ve toz halindeki ağır metallerin bir kısım ağaçlar ve öteki bitkiler üzerinde birikerek yağışlarla asitlere dönüşütüğü, bir kısmının da havada yağış ve sis etkisi ile asitli yağmurlar halinde bitkiler üzerine ulaştığı bu halin bitkilerin yaşam faaliyetlerinde en önemli görevi yapan yaprakların koruyucu örtü tabakalarında tahribat yaptığı ve yaprağın asimilasyon dokusunun özellikle de klorofilin yapısını bozduğu yaprakların doğal ömürlerinden örce solmasını, kurumasını ve dökülmesini gerçekleştirdiği ve bunlarda küçülmeler görüldüğünün saptandığı, sonuçta uç ve yan tomurcukların uzamasının kısıtlandığı ve ayrıca gövde ve dalların kalınlaşmalarının da engellendiği ve yıllık halkaların fazlası ile daraldığı ve böylece odunsu bitkilerde tepelerin seyrekleştiği, uç kısımlardan kurudukları görüldüğü,
c-Uzun ömürlü odunsu bitkilerin, hava kirliliğinin sebep olduğu sağlıksız yaşam nedeniyle toprakta depolanan asitlerle de etkilendiği,köklerin normal fonksiyonlarını yapamaz hale geldiği, topraktaki besin maddelerinin bitkilere ulaşmadığı ve topraktaki ağır metallerin görülmesi suretiyle kök zehirlenmesine sebebiyet verdiği ayrıca bitki köklerinde oluşan faydalı mantarlar ile toprakta bulunan mikroorganizmaların da yok olduğu,
d-İncelenen alanlarda, metobolizmalardaki bozulmalar sonucu ağaçlar ve çalıların hastalandığı, dışetkenlere, zararlı böceklere ve mantarlara dirençlerinin azalması sonucunda kızıl çamlarda bireysel ve toplu kurumların Aliağa körfezi ardında dahi görüldüğü,
e-Belirtilen olumsuz nedenlerle ve ortamda bulunan değişik yaş, boy ve çapta 1899 adet dikili kuru ağacın çıkarıldığı ve Aliağa körfezinden 10 km.uzaklıktaki yerlerin de kirliliğin etkisi altında kaldığı,
f-Aliağa'da halen faaliyette bulunan fabrikaların 5 km.uzağında kirli havanın etkisi ile son yıllarda gelişimi azalan kızıl çamlar ile Aliağa'ya 45 km.uzakta Karagöl-Bornova örnek serisinden, kirli hava etkisinin ulaşmadığı bir ormandaki kızıl çamlar üzerinde karşılaştırmalı ksilojik incelemeler yapıldığı 1991 ilkbaharında kesilen iki ayrı yörenin kızıl çamlarının gövdelerinde kirli havanın etkisinin 1975 yılından bu yana görüldüğü, bu olumsuz etkinin özellikle 1980 yılından bu yana arttığı bunun sonunda da yaşamlarını yitiren 1889 adet dikili kuru kızıl çamını ormanından çıkarıldığı buna karşın hava kirliliğinin etkisinden uzaktaki kızıl çamlarda gelişim görüldüğü belirtilmiştir.
Bütün bu bulguların birlikte değerlendirilmesi sonucunda bilirkişilerce; halen mevcut sanayi tesislerinin bölgede kirliliğe sebebiyet verdiği ve ekolojik dengeyi olumsuz yönde etkilendiğini gösterir nitelikte olduğu vurgulanmıştır.
Bilirkişi raporunun sonuç bölümünde ise, hava kirliliğinin en önemli kriteri olan kükürt dioksit ve askodoks partikül miktarı bakımından, hava kalitesinin korunması yönetmeliğinde belirtilen standart değerlerin civarında olduğu ve bazı anlarda bu değerleri geçtiği, özellikle kimya endüstrisinin ise atık sular yanında havayı kirleteceğinin kesin olduğu, yer altı sularında organik artıkların kirliliğin standart değerlerinin üzerinde olduğu, yerinde yapılan gözlem ve incelemeler ve önceki çalışmaların değerlendirilmesi ile mevcut kirlilik durumunun doğal bitki örtüsü ve tarımsal ürünler üzerinde olumsuz etkiler yaptığı açıklanmıştır.
Sonuç olarak, dava dosyası içeriği ve bilirkişi raporunun kesin sonuçlarından Bakanlar Kurulu kararıyla öngörülen serbest bölgedeki enerji üretim faaliyetleriyle sınai tesislerin işletmeye açılması halinde ekolojik dengenin olumsuz etkileneceği anlaşılmaktadır.
Bu nedenle, uyuşmazlık konusu yörede sanayi amaçlı serbest bölgenin kurulması ve bunlara enerji sağlayacak üretim faaliyetlerinde bulunulması ve bölgedeki özel mülkiyete konu taşınmaz malların acele kamulaştırılması yolundaki dava konusu kararnamede kamu yararı bulunmadığından iptaline karar verildi.

AYRIŞIK OY:
Dava, 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu'nun 2.ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 27.maddelerine göre … Serbest Bölgesinin hudutlarının belirlenmesine, bir bölge içinde kalan özel mülkiyete ait taşınmazların acele kamulaştırılmasına, kamulaştırma işlemleriyle Maliye ve Gümrük Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü'nün görevlendirilmesine ve 89/14633 sayılı kararnamenin yürürlükten kaldırılmasına ilişkin, 7.5.1990 günlü, 20511 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan, 19.4.1990 günlü, 90/380 sayılı Bakanlar Kurulu kararının, bölgede faaliyette bulunacak tesislerin, özellikle termik santralın çevre kirliliğine yol açacağı öne sürülerek iptali dileğiyle açılmıştır.
3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu'nun 2.maddesinde; Türkiye'de sersebt bölgelerin yer ve sınırlarını belirlemeye Bakanlar Kurulunun yetkili olduğu, serbest bölgelerin, kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya yabancı gerçek veya tüzel kişilerce kurulmasına, işletilmesine yine Bakanlar kurulunca izin verileceği, 4.maddesinde serbest bölgeler de Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulunca uygun görülecek her türlü sınai, ticari ve hizmetle ilgili faaliyetlerin yapılabileceği, aynı kanunun 5.maddesinde de serbest bölge ilan edilen yerlerde ihtiyaç duyulacak arazi ve tesislerin Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre sağlanacağı, yerli veya yabancı gerçek veya tüzel kişilerin Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığından ruhsat almak kaydıyla serbest bölgede faaliyette bulunabileceği, bölgede arazinin kullanımı, yapı ve tesislerin projelendirilmesi, kurulması ve kullandırılmasıyla ilgili diğer bütün izinlerin ve ruhsatların bölge müdürlüğünce verileceği ve denetleneceği hükme bağlanmıştır.
Bu yasa kurallarının birlikte değerlendirilmesinden, bir serbest bölgenin kuruluş ve işleyişinin bazı evreleri içerdiği, öncelikle serbest bölgenin yer ve sınırlarının tesbit edilmesi ve bu bölgede ihtiyaç duyulacak arazi ve tesislerin Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre sağlanması gerektiği, sonra da sınai, ticari ve hizmetle ilgili hangi faaliyetlerin yapılabileceğinin saptanacağı, serbest bölgenin kamu kurum ve kuruluşlarınca, yerli veya yabancı gerçek veya tüzel kişilerce kurulmasına ve işletilmesine izin verileceği sonucuna varılmaktadır.
Dava konusu Bakanlar Kurulu kararıyla yukarıda belirlenen evrelerin sadece birinci bölümünün düzenlendiği, başka bir deyişle serbest bölgenin, yeri ve sınırlarının belirlendiği ve gerekli olan taşınmazların kamulaştırma yolu ile sağlanmasının öngörüldüğü açıktır. Bu evre tamamlandıktan sonra ancak diğer evrelerle ilgili işlemler tesis ve tekemmül ettirilebilecektir ve bu işlemler de ayrı bir dava konusu olabilecektir. Bu nedenle sadece serbest bölgenin yerinin belirlenmesi ve taşınmazların sağlanması evresinde, henüz gerçekleşmesi kesinleşmeyen ve nitelikleri belli olmayan faaliyetler esas alınarak bölgede bilirkişi incelenmesi yaptırılmak suretiyle çevreye muhtemel etkilerin tesbitine çalışılması mümkün ve doğru olmadığı gibi 2872 sayılı Çevre Kanunu hükümlerine göre bir değerlendirmenin de ancak serbest bölgede faaliyette bulunacak tesislerin proje, nitelik ve diğer unsurlarının somut bir şekilde belirlenmesi halinde yapılabileceği açıktır.
Öteyandan,karara gerekçe olarak alınan bilirkişi raporunun sonuç kısmında bilirkişiler de; "halen mevcut olan sanayi tesislerinin bölgede kirliliğe sebebiyet verdiği, ekolojik dengeyi olumsuz yönde etkilediğini tesbit ettiklerini Yüksek Planlama Kurulu kararında belirlenen endüstriyel kuruluşların faaliyete geçmesi ile ekolojik dengenin daha olumsuz bir biçimde etkilenmemesi için, yörede halen mevcut ve faaliyet halinde olan sanayi kuruluşlarının, yasalar tarafından zorunlu kılınan tüm çevre önlemlerini almalarını vazgeçilmez bir koşul olarak gördüklerini" "serbest bölge içerisinde kurulması düşünülen sanayi ve bunlara enerji sağlayacak tesisin, yine gerekli çevresel önlemler alınarak faaliyetine izin verilebileceğini" belirtmişlerdir. O halde bölgede halen mevcut tesislerin çevreye olan olumsuz etkileri gerekçe gösterilerek dava konusu kararın iptaline karar vermek, bu bakımdan da mümkün görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanununa uygun olarak alındığı anlaşılan 90/380 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılan davanın reddi gerekeceği oyuyla aksine verilen karara karşıyız.