Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2020/318 Esas 2020/2817 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/318
Karar No : 2020/2817

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Bakanlığı (Mülga … Kurumu)
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

KARŞI TARAF (DAVACI) : … Derneği
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 15/10/2019 tarih ve E:2016/753, K:2019/3083 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 31/12/2015 tarih ve 29579 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan "Alkol ve Alkollü İçki Tesislerinin Haiz Olmaları Gereken Teknik Şartlar, Kurulmaları, İşletilmeleri ve Denetlenmelerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" ile "Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik"in iptali ile 4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 3. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan "Satış ve uygunluk belgesi başına alınacak tutarların tespiti" ifadesinin Anayasa'ya aykırılığı iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 15/10/2019 tarih ve E:2016/753, K:2019/3083 sayılı kararıyla;
4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 3. Maddesi, 4733 sayılı Kanun'a 5752 sayılı Kanun'un 2. maddesiyle 03/04/2008 tarihinde eklenen 4/A maddesi, 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un 1. maddesinden ve 5179 sayılı Kanun'u yürürlükten kaldıran 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 1., 2., 3. ve 23. maddelerinden bahsedilerek,
Alkol ve Alkollü İçkilerin Haiz Olmaları Gereken Teknik Şartlar, Kurulmaları, İşletilmeleri ve Denetlenmelerine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ile Alkol ve Alkollü İçkilerin İç ve Dış Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in yalnızca davalı Kurum tarafından hazırlanarak çıkartıldığı, anılan Yönetmeliklerde yapılan davaya konu değişikliklerin de yine davalı Kurum tarafından yapıldığı, alkollü içkilerin ticaretine, alkol ve alkollü içki tesislerine ilişkin düzenleme yapılırken "piyasa güvenliği" hususunun göz önünde bulundurulduğu, ancak konunun ayrıca "gıda güvenliği" yönünün de bulunduğu, bu nedenle, her ne kadar Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumunun 4733 sayılı Kanun ile serbest rekabete açılan alkol sektörünü düzenleme, denetleme, gözetme ve izin verme konusunda yetkili olduğu açık ise de, 5996 sayılı Kanun'da "içki" gıda tanımı içerisinde yer aldığından, uyuşmazlığın 5996 sayılı Kanun çerçevesinde değerlendirilmesi gerektiği sonucuna varıldığı;
5996 sayılı Kanun'un 1. maddesinde, Kanun'un amacının, gıda güvenliğini korumak ve sağlamak olduğu, 2. maddesinde, bu Kanun'un, gıda, gıda ile temas eden madde ve malzemenin üretim, işleme ve dağıtımının tüm aşamalarını, bu konulara ilişkin resmî kontrolleri ve yaptırımları kapsadığının belirtildiği; 3. maddesinde "içki"nin gıda maddesi olarak tanımlandığı, 23. maddesinde de, Bakanlığın, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili asgari teknik ve hijyen kriterleri, bitki koruma ürünü ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, bulaşanları, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotlarını belirleyen gıda kodeksini hazırlayacağı ve yayımlayacağının kurala bağlandığı;
5996 sayılı Kanun'da, gıda maddesi olarak tanımlanan içkileri de kapsayan ve aynı zamanda gıda güvenliği, üretim, alkol ve alkollü içki tesislerinin teknik şartları, işletilmeleri ve denetlenmeleri, alkollü içkilerin iç ve dış ticareti gibi konularda kurallar getirilerek düzenleme yapma yetkisinin Tarım ve Orman Bakanlığına verildiği;
Bu durumda, gıda ile temas eden tüm madde ve malzemeler konusunda Tarım ve Orman Bakanlığının genel düzenleme yapma yetkisi dikkate alındığında, alkol ve alkollü içki tesislerinin haiz olmaları gereken teknik şartlar, kurulmaları, işletilmeleri ve denetlenmeleri ile alkollü içkilerin iç ve dış ticaretine lişkin dava konusu düzenlemelerin Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu ile Tarım ve Orman Bakanlığınca müştereken yapılması gerekmekteyken, anılan yetkinin yalnızca Kurul tarafından kullanılmasında hukukî isabet görülmediği;
Nitekim, alkollü içki sektörüne yönelik benzer konularda yapılan düzenlemelerin Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu ile Tarım ve Orman Bakanlığınca müştereken yapılması gerektiği hususunun, Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulunca verilen çeşitli kararlar ile de istikrar kazandığı gerekçesiyle,
Dava konusu Yönetmelik değişikliklerinin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, 4733 ve 4250 sayılı Kanunlar ile verilen yetkilere istinaden Yönetmeliklerin hazırlandığı, Yönetmelikler ile düzenlenen hususların 5996 sayılı Kanun'la ilgisi bulunmadığı belirtilerek, Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2.Dava konusu düzenlemelerin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 15/10/2019 tarih ve E:2016/753, K:2019/3083 sayılı kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 02/12/2020 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.


KARŞI OY
X-24/12/2017 tarih ve 30280 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 81. maddesinde, "Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte kapatılmıştır. Kurum'un taraf olduğu davalar ve icra takiplerinde devir durumuna göre ilgili idare kendiliğinden taraf sıfatını kazanır." kuralı ile 78. maddesinde "Bu Kanun hükümleri çerçevesinde aşağıda belirtilen görevler Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından yürütülür." kuralına yer verilmiştir.
Her ne kadar alkollü içki sektörüne yönelik benzer konularda yapılan düzenlemelerin Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu ile Tarım ve Orman Bakanlığınca müştereken yapılması gerektiği hususu, Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulunca verilen çeşitli kararlar ile de istikrar kazanmışsa da, Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumunun kapatılarak, görevlerinin Tarım ve Orman Bakanlığına devredildiği ve Bakanlığın da Daire kararına karşı temyiz isteminde bulunduğu dikkate alındığında, oluşan bu yeni hukuki durum dikkate alınarak uyuşmazlığın esasının incelenmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.


KARŞI OY
XX- 4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun'un 2. maddesinde, bu Kanunla ve diğer kanunlarla verilen görevleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak üzere kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî özerkliğe sahip, Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumunun (Kurum) kurulduğu belirtilmiş; Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurulunun (Kurul) çalışma esasları ve usullerini düzenleyen 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, bu Kanun gereğince Kurum tarafından yürütülecek görevler ile ilgili düzenlemeleri yapmak; (d) bendinde, 4207 sayılı Tütün Mamullerinin Zararlarının Önlenmesine Dair Kanun'da yer alan hükümler saklı kalmak kaydıyla, tütün ve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da tıbbî nitelikteki her türlü zararlı etkileri önleyecek düzenlemeleri yapmak, bunlarla ilgili kararları almak; (e) bendinde, bu Kanun'un uygulanmasıyla ilgili sektörel düzenlemeleri yapmak; (k) bendinde, 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu ile Genel Müdürlüğe verilmiş olan görevleri yürütmek Kurulun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Anılan Kanun'un 9/(B) maddesinde de, "Tütün ve tütün mamulleri ile alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticareti, sigara fabrikalarının kurulmasının izin ve şartları, üretilecek tütün mamullerinin teknik özelliklerinin belirlenmesi, üretim şartını karşılamayan firma mamullerinin fiyatlandırılması, dağıtılması, satışı ve kontrolü ile bayilikler verilmesi, üretici tütünlerinin yazılı sözleşme esası veya açık artırma yöntemi ile alınıp satılması, açık artırma başlangıç fiyatının teknik olarak saptanması, Dünyada ve Türkiye'deki gelişmeler dikkate alınarak açık artırma başlangıç fiyatını tespitte kullanılan oranın yüzde elliye kadar artırılması ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu ile bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili diğer usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir." kuralına yer verilmiştir.
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının, gıda ve yem güvenilirliğini, halk sağlığı, bitki ve hayvan sağlığı ile hayvan ıslahı ve refahını, tüketici menfaatleri ile çevrenin korunması da dikkate alınarak korumak ve sağlamak olduğu; 2. maddesinde, bu Kanun'un gıda, gıda ile temas eden madde ve malzeme ile yemlerin üretim, işleme ve dağıtımının tüm aşamalarını, bu konulara ilişkin resmî kontrolleri ve yaptırımları kapsayacağı belirtilmiş; "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, "Gıda: Doğrudan insan tüketimine sunulmayan canlı hayvanlar, yem, hasat edilmemiş bitkiler, tedavi amaçlı kullanılan tıbbî ürünler, kozmetikler, tütün ve tütün mamulleri, narkotik veya psikotropik maddeler ile kalıntı ve bulaşanlar hariç, insanlar tarafından yenilen, içilen veya yenilmesi, içilmesi beklenen işlenmiş, kısmen işlenmiş veya işlenmemiş her türlü madde veya ürün, içki, sakız ile gıdanın üretimi, hazırlanması veya muameleye tâbi tutulması sırasında kullanılan su veya herhangi bir madde" olarak tanımlanmış, 23. maddesinde de, Bakanlığın, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili asgarî teknik ve hijyen kriterleri, bitki koruma ürünü ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, bulaşanları, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotlarını belirleyen gıda kodeksini hazırlayacağı ve yayımlayacağı kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Yönetmelik, 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu ile 4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun hükümlerine dayanılarak hazırlanmıştır.
4250 sayılı Kanun'un 1. maddesinin 2. fıkrası uyarınca, her türlü ispirto ve ispirtolu içkilerin üretimi, iç ve dış alım ve satımı, dağıtımı ve fiyatlandırılmasına ilişkin usul ve esasları belirleme yetkisi Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğünce, Tekelin yetkisi dâhilinde olmayan hususlara ilişkin izin işlemleri ise diğer kamu kurumları tarafından yürütülmekte iken, 4733 sayılı Kanun ile birlikte, anılan sektör serbest rekabete açılmış olup, bu piyasayı düzenleme, gözetme, denetleme ve izin verme konusunda geniş yetkilerle donatılan ve uzman kişilerden oluşan Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu kurulmuştur.
Kanun koyucunun, bir yandan monopol bir yapıya sahip olan alkol sektörünü 4733 sayılı Kanun ile serbest rekabete açarken, bir yandan da toplum sağlığı ile yakından ilgisi nedeniyle bu sektörü düzenleme ve denetleme yetkisine sahip uzman bir kuruma ihtiyaç duyduğu ve bu kurumu her türlü yetkiyle donattığı çekişmesizdir.
Her ne kadar 5996 sayılı Kanun'da "içki" gıda maddesi tanımı içinde yer almış ise de, anılan Kanun'da gıda maddelerinin güvenliğine, hijyenik ve uygun kalitede üretimine, ambalajlanmasına, etiketlenmesine, muhafazasına, depolanmasına, pazarlanmasına yönelik genel düzenlemeler getirildiği, yapılan düzenlemelerin tüm gıdalara yönelik olduğu, bu nedenle bahse konu yasal düzenlemelerin "genel kanun" niteliğinde bulunduğu, buna karşın 4733 sayılı Kanun'un, alkollü içkileri diğer gıda maddelerinden ayrı biçimde özel olarak düzenlediği, bu nedenle "özel kanun" niteliğinde olduğu sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, 5996 sayılı Kanun'da, “içki” gıda maddesi olarak tanımlanmakla birlikte, anılan Kanun hükümleri incelendiğinde, “içki”nin gıda maddesi olarak tanımlanması dışında “içki”ye yönelik başkaca hiçbir düzenlemenin yer almadığı görülmektedir.
Kanun koyucu tarafından, zaman içerisinde gelişen yeni ekonomik ve teknolojik koşullara paralel olarak, yeniden yapılanma ve değişik alanlarda duyulan ihtiyaç nedeniyle kamu hizmetlerinin bu alanlarda uzmanlaşmış kurum ve kuruluşlara gördürülmesi, böylece kamu hizmetinin daha düzgün, daha verimli yürütülmesi suretiyle daha fazla toplumsal yararlılık sağlanması amacıyla özel nitelikte kanunlar çıkartılmaktadır. Bu amaçla çıkartılan 4250 ve 4733 sayılı Kanunlarla da tütün, tütün mamulleri ve alkollü içkiler piyasasına yönelik sektörel düzenlemeler yapılmıştır.
Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları sektörde düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik yaşamın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Tütün, tütün mamulleri ve alkollü içkiler piyasası ile ilgili olarak yasaya aykırı olmayan düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı Kurum'un, ilgili bulunduğu sektörde, 4733 sayılı Kanun'la kendisine tanınan bu yetkiyi dava konusu Yönetmeliği çıkarmak suretiyle kullandığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, alkol sektörünü düzenleme, denetleme, gözetme ve izin verme konusunda görevli ve yetkili Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumunun, alkollü içkilerin iç ve dış ticareti ile alkol ve alkollü içki tesislerinin haiz olmaları gereken teknik şartlar, kurulmaları, işletilmeleri ve denetlenmelerine ilişkin usul ve esaslar hakkında düzenleme yapma yetkisi bulunduğu açık olduğundan, Kanundan kaynaklanan düzenleme yetkisinin, Kanunda belirtildiği şekilde, kamu hizmetinin gereklerine uygun olarak yönetmelik çıkarmak suretiyle kullanılmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, uyuşmazlığın esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmesi gerektiği sonucuna varıldığından, temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.