Danıştay 1. Daire 1997/77 Esas 1997/131 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
BİRİNCİ DAİRE
Esas No : 1997/77
Karar No : 1997/131

Başbakanlık ve Maliye Bakanlığı müfettişlerinin yükseköğretim kurumları üzerinde inceleme, denetleme ve soruşturma yapma yetkisi konusunda düşülen duraksamanın giderilmesine yönelik istişari düşünce istemine ilişkin Başbakanlığın 23.6.1997 günlü ve B-02-0-KKG/174-185/2489 sayılı yazısı ile Milli Eğitim Bakanlığı'nın 27.3.1997 günlü ve B-08-0-YÖG-0-16-02-02-(020)-5601 sayılı yazısına ekli Yükseköğretim Kurulu Başkanlığının 22.1.1997 günlü ve B-30-0-HKM.06.01.001/134-1020 sayılı yazısında aynen:
"Anayasanın 130 uncu ve 131 inci maddeleri yükseköğretim kurumları ve üst kuruluşları hakkında genel bir düzenlemeyi hüküm altına almıştır.
Anayasanın 130 uncu maddesinin dokuzuncu fıkrasında yer alan "Yükseköğretim Kurumlarının kuruluş ve organları ile işleyişleri ve bunların seçimleri, görev, yetki ve sorumlulukları üniversiteler üzerinde Devletin gözetim ve denetim hakkını kullanma usulleri....kanunla düzenlenir." Hükmü uyarınca, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu ile yükseköğretim kurumları hakkında özel hükümler getirilmiş bulunmaktadır.
Özellikle, Anayasanın 131 inci maddesinin birinci fıkrası; "Yükseköğretim kurumlarının öğretimini planlamak, düzenlemek, yönetmek, denetlemek, yükseköğretim kurumlarındaki eğitim-öğretim ve bilimsel araştırma faaliyetlerini yönlendirmek, bu kurumların kanunda belirtilen amaç ve ilkeleri doğrultusunda kurulmasını, geliştirilmesini ve üniversitelere tahsis edilen kaynakların etkili bir biçimde kullanılmasını sağlamak ve öğretim elemanlarının yetiştirilmesi için planlama yapmak maksadı ile Yükseköğretim Kurulu kurulur." hükmünü getirmek suretiyle, üniversitelerin öğretiminin planlanması, düzenlenmesi, yönetilmesi, koordinasyonu ve üniversitelerin denetimi Yükseköğretim Kurulu'nun görev ve yetkisi olarak belirlemiştir. Aynı maddenin üçüncü fıkrasında yer alan "Kurulun teşkilatı, görev, yetki, sorumluluğu ve çalışma esasları kanunla düzenlenir." hükmü ile de yükseköğretim kurumları ile üst kuruluşlarına ilişkin düzenlemenin kanunla yapılabileceği esası getirilmiştir.
2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun "Yükseköğretim Kurulu" başlıklı 6 ncı maddesinin (c) bendinde, "Yükseköğretim Kurulunun Görevleri" başlıklı 7 nci maddesinin (a),(ı) ve (o) bendlerinde, "Yükseköğretim Denetleme Kurulu" başlıklı 8 inci maddesinde, "Disiplin ve Ceza İşleri" başlıklı 53 üncü ve 54 üncü maddelerinde yükseköğretim kurumlarında yapılacak inceleme, soruşturma ve denetim işlemlerinin Yükseköğretim Kurulu yetkisi ve görevi içinde olduğu hüküm altına alınmıştır.
Yükseköğretim Kurulu'na Anayasa ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu ile verilen bu yetki ve görev, halen yürürlükte olan, "Yükseköğretim Denetleme Kurulu Teşkilat Görev ve Çalışma Usulleri Yönetmeliği" ile "Yükseköğretim Kurumları Yönetici, Öğretim Elemanı ve Memurları Disiplin Yönetmeliği" hükümleri muvacehesinde mutad denetim, münferit inceleme ve soruşturmalar şeklinde icra edilmektedir.
Diğer taraftan, bazı Bakanlıklar tarafından, teşkilat kanunlarında yer alan bazı hükümlere dayanarak, kendi alanları ile ilgili olmak üzere, yükseköğretim kurumlarında inceleme, denetleme ve soruşturma yapma yetkilerinin bulunduğu, teşkilat kanunlarında yer alan bu hükümlerin verdiği yetkiye dayanarak, yükseköğretim kurumlarında inceleme, denetleme ve soruşturma yapabilecekleri iddia edilmektedir.
Ancak, yukarıda da arz ve izah edildiği üzere, yükseköğretim kurumlarında inceleme, denetleme ve soruşturma yapma yetkisi, Anayasa ve Yükseköğretim Kanunu'nda yer alan özel hükümlerle Yükseköğretim Kuruluna verilmiş olup, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının yükseköğretim kurumlarında genel hükümlere dayanarak inceleme, denetleme ve soruşturma yapması mümkün görülmemektedir.
Uygulamadaki tereddütlerin ve doğabilecek intilafın çözümüne esas olmak üzere, Danıştay Başkanlığından istişari görüş alınması hususunu tensiplerinize arz ederim." denilmektedir.
Dairemizde 21.10.1997 gününde yapılan toplantıya katılan Başbakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığı Başmüfettisi …, Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı Başmüfettişi … ile Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı … inci Hukuk Müşaviri …'ın açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki bilgi ve belgeler incelendikten sonra;
Gereği Görüşülüp Düşünüldü :
İstişari düşünce istemi; Başbakanlık ve Maliye Bakanlığı müfettişlerinin yükseköğretim kurumları üzerinde inceleme, denetleme ve soruşturma yapma yetkisi hususunda düşülen duraksamanın giderilmesine ilişkindir.
Anayasanın 130 uncu maddesinin birinci fıkrasında; üniversitelerin kamu tüzel kişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahip oldukları, beşinci fıkrasında; üniversiteler ve bunlara bağlı birimlerin Devletin gözetimi ve denetimi altında bulundukları, dokuzuncu fıkrasında da üniversiteler üzerindeki Devletin gözetim ve denetim hakkının kullanılma usullerinin kanunla düzenleneceği hükme bağlanmış, aynı maddenin yedinci ve sekizinci fıkralarıyla getirilen düzenlemelerle de üniversite yönetim ve denetim organları ile öğretim elemanlarının Yükseköğretim Kurulunun veya üniversitelerin yetkili organlarının dışında kalan makamlarca her ne suretle olursa olsun görevlerinden uzaklaştırılamayacakları ve üniversite bütçelerinin genel ve katma bütçelerin bağlı olduğu esaslara uygun olarak işleme tabi tutularak, denetleneceği belirtilmiştir.
Görüldüğü üzere, bu Anayasal düzenleme ile, bilimsel özerkliği ve kamu tüzel kişiliği bulunan yükseköğretim kurumları üzerinde Devletin gözetim ve denetim hakkına sahip olduğu kabul edilerek hem bu hakkın ne şekilde kullanılacağı konusunda düzenleme yapma yetkisi kanun koyucuya bırakılmış hem de üniversite bütçeleri ve üniversite yönetim ve denetim organlarıyla öğretim elemanları konusunda getirilen özel hükümlerle üniversite yönetim ve denetim organlarıyla öğretim elemanlarının Yükseköğretim Kurulunun veya üniversitelerin yetkili organlarının dışında kalan makamlarca her ne suretle olursa olsun görevlerinden uzaklaştırılamayacağı ve üniversite bütçelerinin genel ve katma bütçeler gibi denetleneceği belirtilmek suretiyle kanun koyucunun bu konularda yapacağı düzenlemenin sınırları gösterilmiştir.
Diğer taraftan, Anayasanın 131 inci maddesinde, yükseköğretim kurumlarının öğrenimini planlamak, düzenlemek, yönetmek ve denetlemek amacıyla Yükseköğretim Kurulunun kurulduğu belirtilmek suretiyle yükseköğretim kurumları üzerindeki genel denetim yetkisi bu Anayasa hükmü ve konuya ilişkin özel yasal düzenlemeyi oluşturan 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu ile Yükseköğretim Kuruluna verilmiştir. Bunun tek istisnası ise Anayasanın 108 inci maddesi uyarınca Devlet Denetleme Kurulunun sahip bulunduğu denetim yetkisidir.
Bunlar dışındaki diğer Devlet kurumlarının Anayasa gereğince yükseköğretim kurumları üzerinde genel bir denetim yapma yetkisi bulunmamaktadır.
Bu durumda, yükseköğretim kurumları üzerinde genel denetim yetkisi Yükseköğretim Kurulu ile Devlet Denetleme Kurulunca kullanılabilecek, diğer Devlet kurumları ise, ancak kanunlarında özel ve açık bir düzenleme varsa, bu düzenleme ile sınırlı olarak Devletin üniversiteler üzerindeki denetim hakkını, diğer bir ifade ile kanununda yer alan denetim yetkisini kullanabilecektir.
Bu şekildeki bir düzenlemenin de, o kurumun görev ve yetki alanı ile sınırlı kalması, bilimsel özerkliği zedelememesi ve Anayasa hükmüne aykırı olmaması gerektiği açıktır.
İdareyi duraksamaya düşüren husus, Başbakanlık ile Maliye Bakanlığı müfettişlerinin yükseköğretim kurumları üzerindeki denetim yetkisine ilişkin bulunmaktadır.
Yukarıda yer alan açıklamalarda da belirtildiği üzere Başbakanlık ve Maliye Bakanlığının Yükseköğretim Kurumları üzerinde denetim yetkilerinin varlığı, bu konuda kanunlarında denetim yetkisi veren bir düzenlemenin yer alıp almadığına bağlı bulunmaktadır.
3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun 2 nci maddesinin 1 inci fıkrasında Başbakanlığa "Devlet teşkilatında gerektiğinde teftiş ve denetim yapmak" yetkisi verilmiş, 20 inci maddesinde de "bütün kamu kurum ve kuruluşlarında teftiş, inceleme, denetim ve bu maksatla kurulmuş olan birimlerin görev, yetki ve sorumluluklarına haiz olarak her türlü inceleme, araştırma, soruşturma ve teftişi yapmak veya yaptırmak" Başbakanlık Teftiş Kurulunun görevleri arasında sayılmıştır. Ancak bu hükümlerdeki "bütün kamu kurum ve kuruluşları ve Devlet teşkilatı" ibarelerinin, her bakanın Bakanlar Kurulunun başkanı olan Başbakana karşı kendisinin ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden sorumlu bulunduğu
ve Başbakanın, bakanların görevlerini Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlü olduklarını belirten Anayasanın 112 inci maddesi ile birlikte değerlendirilmesi ve "bütün kamu kurum ve kuruluşları ile Devlet teşkilatı" ibarelerinden bakanlıklarla, bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşların anlaşılması gerektiğinden, yükseköğretim kurumları bu maddenin dışında kalmakta ve bu hüküm Başbakanlık Teftiş Kuruluna dolayısıyla Başbakanlığa yükseköğretim kurumları üzerinde herhangi bir inceleme, denetleme ve soruşturma yapma yetkisi vermemektedir. Bunun dışında 3056 sayılı Yasada Başbakanlığa yükseköğretim kurumları üzerinde denetim yapma yetkisi veren bir hükümde bulunmamaktadır.
Bu durumda, Başbakanlık müfettişlerinin yükseköğretim kurumları ve personeli üzerindeki herhangi bir inceleme, denetleme ve soruşturma yapma yetkisi bulunmamaktadır.
Öte yandan, Anayasanın 130 uncu maddesinin 8 inci fıkrası ile 2547 sayılı Yasanın 57 inci maddesinin 1 inci fıkrasında, yükseköğretim üst kuruluşları ile yükseköğretim kurumları bütçelerinin genel ve katma bütçelerin bağlı olduğu esaslara uygun olarak yürürlüğe konulacağı ve denetleneceği hükme bağlanmış, diğer taraftan 2547 sayılı Yasanın 50 inci maddesinde, yükseköğretim kurumlarınca araştırma fonu ve döner sermaye işletmelerinin kurulabileceği belirtilmiş, konuya ilişkin olarak çıkarılan döner sermaye ve araştırma fonu
yönetmeliklerinde ise bunların mali işlemlerinin gelirleri ve giderlerinin her zaman Maliye Bakanlığınca denetlenebileceği belirtilmiştir.
Bu durumda, Maliye Bakanlığı müfettişlerinin yükseköğretim kurumlarının bütçeleri ile bu kurumlarca kurulacak araştırma fonu ve döner sermaye işletmelerinin mali denetimini yapma görev ve yetkisi bulunmaktadır.
Diğer yandan Maliye Bakanlığının üniversite personeli üzerinde, bu konu 2547 sayılı Yasanın 53 üncü maddesinde özel olarak düzenlendiğinden ve 178 sayılı K.H.K.de bu konuda bir hüküm yer almadığından disiplin ve ceza soruşturması yönünden herhangi bir yetki ve görevi bulunmamakta, ancak kadroları yükseköğretim kurumlarında olup da atamaları Maliye Bakanlığınca yapılan döner sermaye saymanı, fon saymanı ile bütçe dairesi başkanı, başkan yardımcıları ve memur düzeyindeki Maliye Bakanlığı elemanlarının disiplin ve sicil amiri Maliye Bakanlığı olduğundan, Dairemizin 7.6.1996 günlü ve K: 1996/124 sayılı kararında da belirtildiği üzere bunlar hakkında soruşturma açma ve yürütme görev ve yetkisi Maliye Bakanlığındadır. Nitekim Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu, Bakanlığın diğer personelinde olduğu gibi 178 sayılı K.H.K'nin 20 inci maddesiyle belirlenen şekilde bu personel üzerinde de denetim ve soruşturma yapma hususunda yetkili kılınmıştır.
Açıklanan nedenlerle, yükseköğretim kurumlarının mali yönden denetimleri ile kadroları yükseköğretim kurumlarında olup atamaları Maliye Bakanlığınca yapılan personel hakkında soruşturma yapma yetkisinin Maliye Bakanlığı müfettişlerine ait olduğu, Başbakanlık müfettişlerinin ise yükseköğretim kurumları üzerinde herhangi bir inceleme denetleme ve soruşturma yapma yetkisinin bulunmadığı sonucuna oyçokluğu ile ulaşılarak dosyanın Danıştay Başkanlığına sunulmasına 21.10.1997 gününde karar verildi.

AZLIK OYU
2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu 2709 sayılı 1982 Anayasası'ndan önce yürürlüğe girmiştir. Benzeri bazı kanunlarda olduğu gibi, önce yürürlüğe konan kanunun ana ilkeleri benimsenip Anayasaya aktarılmıştır. Bunun doğal sonucu olarak da Anayasanın 130 uncu maddesindeki "Yükseköğretim Kurumlarının kuruluş ve organları ile işleyişleri ve bunların seçimleri, görev, yetki ve sorumlulukları üniversiteler üzerinde Devletin gözetim ve denetim hakkını kullanma usulleri... kanunla düzenlenir." hükmüyle 2547 sayılı Kanuna geçerlik kazandırmıştır. Bunun doğal sonucu olarak Yükseköğretim Kanununun inceleme,
araştırma, disiplin ve ceza işlemlerine ilişkin hükümler de özellik arzetmektedir. Anayasada sadece "kanun çıkarılır" denilip özel kanun deyimi olmasa da ana ilkeyi değiştirmez.
Ancak, 3056 sayılı Kanun daha sonra yürürlüğe girmiştir. Anayasanın 130 uncu maddesindeki açık hükme rağmen, Başbakanlık Teftiş Kurulunun görev ve yetkilerine ilişkin 20 inci maddesine, YÖK ve üniversiteler dahil, tüm kamu kuruluşlarını dahil etmiştir.
Ayrıca, 2547 sayılı Kanundaki üniversitelerin inceleme, soruşturma, disiplin ve cezalarına ilişkin hükümlerine YÖK'ün girmediği kanısındayım.
Açıkladığım genel bilgilerin özeti olarak, 2547 sayılı Kanun özel, 3056 sayılı Kanun genel olmasına rağmen, daha sonra yürürlüğe girdiğinden, iptal edilinceye kadar uygulanması gerektiği kanısındayım.