Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2020/1932 Esas 2021/88 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/1932
Karar No : 2021/88

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Valiliği
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : … Sağlık ve Turizm Hiz. Tic. A.Ş.
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacıya ait hastanenin dermatoloji polikliniğinin lazer epilasyon işlemi yapılan odalarının faaliyetlerinin 1 (bir) ay süre ile durdurulmasına ilişkin Eskişehir Valiliğinin … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla;
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun Ek 11. maddesi ve Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin Ek-2 Müeyyide Formu'nun 'Açıklamalar' bölümünün (ğ) bendi uyarınca; faaliyet durdurma yaptırımının Sağlık Bakanlığı tarafından uygulanabileceği, Valilikler tarafından yalnızca idari para cezası verilebileceği, Valilik tarafından tesis edilen dava konusu faaliyet durdurma işleminde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:..., K:… sayılı kararıyla; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davalı idare tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 27/05/2019 tarih ve E:2019/5431, K:2019/4441 sayılı kararıyla;
Sağlık Bakanlığının, mevzuatta kendisine tanınan özel sağlık kuruluşlarının denetimi neticesinde tespit edilen mevzuata aykırı fiiler dolayısıyla faaliyet durdurma cezası verme yetkisini, kendi hiyerarşisi içinde merkez ve taşra teşkilatındaki makamlara ve dolayısıyla taşra teşkilatının başında bulunan valilere yetki devri yoluyla devredebileceği;

Dairelerinin E:… sayılı dosyasına sunulan, 05/08/2014 tarih ve 1449 sayılı Makam Onayı ile yürürlüğe konulan Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin 20. maddesinin 4. fıkrasında; Sağlık Bakanlığınca "faaliyet durdurma" cezası verme yetkisinin acil durumlarda Valiliğe devredildiği;
Dava konusu idari yaptırıma konu fiil insan sağlığını doğrudan etkilediğinden, bu fiile yönelik olarak yaptırım uygulamanın anılan Yönerge'de söz edilen acil durum olarak kabulü gerektiği;
Bu durumda, dava konusu faaliyet durdurma yaptırımının Vali tarafından tesis edilebileceği ancak dava konusu işlemin Vali adına Vali Yardımcısı tarafından imzalandığı dikkate alındığında, Vali tarafından usulüne uygun olarak Vali Yardımcısına yapılmış bir imza devri bulunup bulunmadığının araştırılması ve bu araştırmanın sonucuna göre işlemin yetki unsuru yönünden sakat olup olmadığına karar verilmesi gerektiği;
Bu yönde bir araştırma yapılmaksızın doğrudan Valinin faaliyet durdurma yaptırımı uygulamaya yetkili olmadığından bahisle dava konusu işlemin iptali yönünde verilen İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu kararda hukuki isabet bulunmadığı gerekçesiyle … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının bozulmasına karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi ısrar kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla;
İlgili mevzuat uyarınca yetki devrinin ancak sınırları açıkça belirtilmek ve yazılı olmak şartıyla yapılabileceği ve Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin Ek 3. maddesinde açıkça, Bakanlıkça özel hastane ruhsatname ve faaliyet izin belgesi işlemlerinin Valiliklere devredilebileceğinin belirtildiği;
3359 sayılı Kanun kapsamındaki, sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemler açısından; idari para cezasının Valilerce verilebileceği, faaliyet durdurma cezasının ise idari para cezasını gerektiren fiillerin tekrarına bağlandığı ve bu yaptırımın Sağlık Bakanlığınca verilmesinin öngörüldüğü ve bu yetkinin devrine ilişkin mevzuatta hüküm bulunmadığı gibi hangi konularda yetki devri yapılabileceğinin tahdidi olarak belirtildiği, Valinin ya da Vali Yardımcısının faaliyetin durdurulması yönünde yatırım uygulama konusunda yetkisi olmadığı;
Hangi konularda yetki devri yapılabileceği konusunda davalı idare tarafından anılan Yönetmelikle sınırlama ve belirleme yapıldığı, bu sınırlama ve belirlemeyi kaldıran veya değiştiren bir düzenlemenin en az yönetmelik seviyesinde yapılmasının zorunlu olduğu, Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'de yer verilen "acil durumlar" nitelemesinin her Valilikçe farklı yorum ve uygulamalar yapılmasına imkan verecek muğlak bir durum oluşturduğu;

Bu nedenle Yönerge'nin üst norm niteliğindeki Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin Ek 3. maddesine aykırı olması ve kanunda yetki devri için aranan "sınırlarını açıkça belirtmek" şartını taşımaması nedeniyle usulüne uygun bir yetki devri olarak kabul edilmesinin mümkün olmadığı gerekçesi eklenmek suretiyle davalı idarenin istinaf başvurusunun reddi yolundaki ilk kararda ısrar edilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin (c) bendi uyarınca Bakanlık adına işlem tesis edildiği, faaliyet durdurma yaptırımını uygulama yetkisinin Sağlık Bakanlığınca taşra teşkilatı olan Valiliklere yetki devri ile devredilebileceği, Vali adına Vali Yardımcısı tarafından bu yetkinin imza devriyle Vali Yardımcıları arasında yapılan görev dağılımı uyarınca kullanıldığı, Vali adına yetkinin kullanıldığı ve işlemin hukuken vali tarafından tesis edilmiş bir işlem statüsünde olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY :
22/11/2016 tarihinde davacı şirkete ait … Hastanesinde yapılan olağan denetimde, … biriminde sertifikalı olarak çalışan … uzmanları tarafından lazer epilasyon uygulaması yapıldığı tespit edilmiştir.
Bu tespit üzerine, Eskişehir Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü tarafından … tarih ve … sayılı yazı ile eylemin, Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin 66. maddesinin (ı) bendi kapsamında değerlendirilip değerlendirilemeyeceği konusunda Sağlık Bakanlığına görüş sorulmuştur.
Anılan Bakanlık tarafından … tarih ve … sayılı yazıyla verilen görüşte; eylemin söz konusu bent kapsamında değerlendirilerek işlem tesis edilmesi gerektiği bildirilmiştir.

Bakanlığın görüşü doğrultusunda, Eskişehir Valiliği tarafından … tarih ve … sayılı işlem ile Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin 66. maddesinin (ı) bendi ve Ek-2 Müeyyide Formu'nun 21. maddesi uyarınca epilasyon yapılan odaların faaliyetlerinin 1 (bir) ay süreyle durdurulmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin (c) bendinde; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirleme, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırma ve sınıflarının değiştirilmesi, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmaları, sağlık hizmet zinciri oluşturulması, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği hükme bağlanmıştır.
Anılan Kanun'un Ek 11. maddesinde ise;
"Sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemler Sağlık Bakanlığınca denetlenir.
Olağanüstü durumlarda mesleğini icraya yetkili kişilerce acil sağlık hizmeti ulaşana ve
sağlık hizmeti devamlılık arz edene kadar verilecek olan sağlık hizmeti hariç, ruhsatsız olarak
sağlık hizmeti sunan veya yetkisiz kişilerce sağlık hizmeti verdirenler, bir yıldan üç yıla kadar
hapis ve yirmi bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır. Özel izne tabi hizmet birimlerini Sağlık Bakanlığından izin almaksızın açan veya buralarda verilecek hizmetleri sunan sağlık kurum ve kuruluşları, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yarısına kadar idari para cezası ile cezalandırılır.
Bakanlıkça belirlenen kayıtları uygun şekilde tutmayan veya bildirim zorunluluğunu yerine getirmeyen sağlık kurum ve kuruluşları iki defa uyarılır. Uyarıya uymayanlara bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde biri kadar idari para cezası verilir.
Sağlık Bakanlığınca belirlenen acil hastaya müdahale esaslarına; personel, tıbbi cihaz ve donanım, bina ve hizmet birimleri, malzeme ile ilaç standartlarına uyulmaması hâllerinde bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde beşine kadar idari para cezası uygulanır.
Bu maddedeki idari para cezasını gerektiren fiillerin bir yıl içinde tekrarı hâlinde idari para cezaları bir kat artırılarak uygulanır; üçüncü defa işlenmesinde ise sağlık kurum ve kuruluşunun ilgili bölümünün veya tamamının faaliyeti on güne kadar durdurulur. Aynı isim ve sahiplikte birden fazla sağlık kurum ve kuruluşu bulunması hâlinde idari yaptırımlar sadece ihlalin yapıldığı sağlık kurum ve kuruluşu ile sınırlı olarak uygulanır.
Bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye valiler, faaliyet durdurma cezasını vermeye Sağlık Bakanlığı yetkilidir. Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar, üniversite sağlık uygulama ve araştırma merkezleri yönünden Yükseköğretim Kurulunun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığınca düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin "Yasaklar" başlıklı 66. maddesinde, bu Yönetmelik kapsamındaki hastane ve kişiler için yasak olan fiil ve davranışlar sayılmış, (ı) bendinde; özel hastanede herhangi bir faaliyet alanının veya biriminin, yetkisi olmayan kişiler tarafından kullanımının yasak olduğu belirtilmiş ve Ek-2 Müeyyide Formu'nun 21. maddesinde, anılan bendin ihlali halinde ilk tespitte, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin binde üçü oranında idarî para cezası verileceği, bu kapsamda yetkisiz sağlık hizmeti sunulduğunun tespiti halinde ilgili birimin faaliyetinin bir ay süreyle durdurulacağı, ayrıca Cumhuriyet Savcılığına suç duyurusunda bulunulacağı kurala bağlanmıştır.
05/08/2014 tarih ve 1449 sayılı Makam Onayı ile yürürlüğe konulan Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin "İdari Müeyyidelerin Uygulanma İşlemleri" başlıklı 20. maddesinin 4. fıkrasında ise;
"Faaliyet durdurma cezası; Denetim sonucunda ilgili mevzuatına göre faaliyet durdurma cezası verilmesi gereken hallerde, denetim sonucu Müdürlüğün ilgili şubesine gönderilir. İlgili şube tarafından faaliyet durdurma müeyyidesinin öngörülmesi halinde ilgili mevzuatına göre acil durumlarda Valilik onayı ile gerekli işlem tesis edilerek Bakanlığa bildirilir. Faaliyet durdurma cezasının Bakanlık tarafından uygulanacağı hallerde, durum Bakanlığa bildirilir." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava dosyasının incelenmesinden; davacı şirkete ait özel hastanenin estetik biriminde güzellik uzmanı tarafından lazer epilasyon işleminin yapıldığının tespiti üzerine Valilik tarafından, Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin eki Ek-2 Müeyyide Formu'nun 21. maddesi uyarınca ilgili birimin faaliyetinin bir ay süre ile durdurulmasına karar verildiği, davacı tarafından Vali adına Vali Yardımcısı tarafından imzalı bu işlemin iptali istemiyle açılan işbu davada, uyuşmazlığın, anılan yaptırımı uygulamaya yetkili olan merciin belirlenmesine ilişkin olduğu anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlık konusu olayda, dava konusu yaptırımı uygulamaya yetkili merciin belirlenebilmesi için 3359 sayılı Kanun'un 9. maddesinin (c) bendi ile Ek 11. maddesinin kapsamının belirlenmesi gerekmektedir.
Öncelikle anılan Kanun'un 9. maddesinin (c) bendinde, sağlık hizmetine dair birçok düzenlenmenin Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle yapılmasının öngörüldüğü ve bu anlamda idareye geniş bir takdir hakkı tanındığı; anılan Kanun tarafından tanınan yetki alanlarından birinin de “sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi” olduğu görülmektedir.
Niteliği gereği, sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet standartlarının tespiti ile bu standartlara uyulup uyulmadığının denetiminin bir arada yürütülmesi gerektiği açık olup; denetleme görevine sahip olan idarenin, bu yetkisinin işlevselliğinin sağlanabilmesi için hizmet standartlarına uymayanlara uygulanacak yaptırımları belirleyebileceğinin de kabulü gerekmektedir.
Bu durumda, denetim yetkisi bulunan Sağlık Bakanlığı tarafından, yönetmelik ile bu yönetmelik kapsamında faaliyette bulunan sağlık kuruluşları için yaptırım belirlenmesi işin doğası gereğidir.
Nitekim işbu dosyada dava konusu işlemin dayanağı olan Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin eki Ek-2 Müeyyide Formu'nun 21. maddesinde de, özel hastanede bir birimin, yetkisi olmayan kişiler tarafından kullanımının tespitinde faaliyet durdurma yaptırımının uygulanacağı öngörülmüştür.
3359 sayılı Kanun'un Ek 11. maddesine gelindiğinde ise; maddede, Sağlık Bakanlığının, sağlık hizmet sunumuyla ilgili iş ve işlemleri denetleyeceği belirtildikten sonra 2. fıkrasında; hapis ve adli para cezası gerektiren fiillerin sayıldığı ve "yetkisiz kişilerce sağlık hizmeti verdirenler"in de bu kapsamda cezalandırılacaklar arasında bulunduğu, devam eden fıkralarda idari para cezasını gerektiren eylemlere yer verilerek eylemin üçüncü defa işlenmesi halinde sağlık kurum veya kuruluşunun faaliyetinin durdurulacağı ve son fıkrasında, bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye Valilerin, faaliyet durdurma cezasını vermeye ise Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu belirtilmiştir.
Yukarıda aktarılan mevzuat birlikte değerlendirildiğinde, Özel Hastaneler Yönetmeliği'nde yetkisiz kişilerce sağlık hizmetinin sunulması halinde, sağlık kuruluşları için faaliyet durdurma yaptırımı öngörülmüşken; 3359 sayılı Kanun'un Ek 11. maddesinde, kişiler için yaptırıma yer verilerek suç ve cezaların kanuniliği ilkesinin zorunlu sonucu olarak bu hizmeti veren kişiler için hapis/adli para cezasına yer verildiği görülmektedir.
Somut olayda, bir sağlık kuruluşu olan özel hastane hakkında, dava konusu faaliyet durdurma işleminin Özel Hastaneler Yönetmeliği'ne aykırı fiiller nedeniyle tesis edildiği, işlemin dayanağının 3359 sayılı Kanun'un Ek 11. maddesi olmadığı görüldüğünden; uyuşmazlıkta uygulanma kabiliyeti olmayan Ek 11. maddenin son fıkrası dayanak alınarak işlemin Sağlık Bakanlığı tarafından uygulanması gerektiğinden söz etmek mümkün değildir. Zira söz konusu fıkrada, Sağlık Bakanlığının yetkisinin, ancak, "bu maddede sayılan" eylemlerin üçüncü defa işlenmesi ile ilgili olduğu açıkça hüküm altına alınmıştır.
Özel Hastaneler Yönetmeliği kapsamında sağlık kuruluşuna faaliyet durdurma yaptırımının kim tarafından uygulanacağı hususuna gelince;
Anılan Yönetmeliğin Ek-2 Müeyyide Formu'nun 21. maddesinde, özel hastanede herhangi bir faaliyet alanının veya biriminin, yetkisi olmayan kişiler tarafından kullanımı halinde ilk ihlalde bir ay süreyle faaliyet durdurma yaptırımı uygulanacağı belirlendikten sonra bu yaptırımı uygulayacak merciin belirlenmediği görülmekte ise de yukarıda metnine yer verilen Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin 20. maddesinin 4. fıkrasında, ilgili mevzuatında öngörülen faaliyet durdurma yaptırımının acil durumlarda Valilik onayı ile uygulanabileceği düzenlendiğinden Eskişehir Valiliği tarafından tesis edilen 30/05/2017 tarih ve 596 sayılı dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Diğer yandan söz konusu Yönerge'de, bu yaptırımı uygulama yetkisinin münhasıran 'Vali'ye verilmediği, 'Valilik' makamı tarafından bu yetkinin kullanılabileceği anlaşıldığından, Vali adına Vali Yardımcısı tarafından tesis edilmiş olması yönüyle de işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Bu itibarla, davanın esasının incelenmesi gerekirken dava konusu işlemin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle verilen temyize konu Bölge İdare Mahkemesi ısrar kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin temyize konu … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine,
4. 21/01/2021 tarihinde, kesin olarak, oybirliği ile karar verildi.