Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2020/2029 Esas 2021/87 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/2029
Karar No : 2021/87

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Valiliği
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : … Sağlık Yatırımları A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete ait tüp bebek merkezi hakkında tesis edilen Kayseri Valiliğinin … tarih ve … sayılı "6 Ay Yeni Başvuru Kabulünün Durdurulması'' işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla;
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun Ek 11. maddesi uyarınca; faaliyet durdurma yaptırımının Sağlık Bakanlığı tarafından uygulanabileceği, Valilikler tarafından yalnızca idari para cezası verilebileceği, altı ay yeni başvuru kabulünün durdurulması işleminin faaliyet durdurma niteliğinde olduğu ve Bakanlıkça uygulanabileceği, Valilik tarafından tesis edilen dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davalı idare tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 27/05/2019 tarih ve E:2019/5362, K:2019/4435 sayılı kararıyla;
Sağlık Bakanlığının, mevzuatta kendisine tanınan özel sağlık kuruluşlarının denetimi neticesinde tespit edilen mevzuata aykırı fiiler dolayısıyla faaliyet durdurma cezası verme yetkisini, kendi hiyerarşisi içinde merkez ve taşra teşkilatındaki makamlara ve dolayısıyla taşra teşkilatının başında bulunan Valilere yetki devri yoluyla devredebileceği;
Dairelerinin E:2019/5401 sayılı dosyasına sunulan, 05/08/2014 tarih ve 1449 sayılı Makam Onayı ile yürürlüğe konulan Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin 20. maddesinin 4. fıkrasında; Sağlık Bakanlığınca "faaliyet durdurma" cezası verme yetkisinin acil durumlarda Valiliğe devredildiği;
Dava konusu idari yaptırıma konu fiil, insan sağlığını doğrudan etkilediğinden, bu fiile yönelik olarak yaptırım uygulamanın, anılan Yönerge'de söz edilen acil durum olarak kabulü gerektiği;
Bu durumda, Vali tarafından tesis edilen dava konusu, faaliyet durdurma niteliğindeki, altı ay süre ile yeni başvuru kabulünün durdurulması işleminde yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı;
Bu haliyle, Valinin yetkili olmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptali yönünde verilen İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu kararda hukuki isabet bulunmadığı gerekçesiyle … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının bozulmasına karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi ısrar kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla;
İlgili mevzuat uyarınca yetki devrinin ancak sınırları açıkça belirtilmek ve yazılı olmak şartıyla yapılabileceği ve Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin Ek 3. maddesinde açıkça, Bakanlıkça özel hastane ruhsatname ve faaliyet izin belgesi işlemlerinin Valiliklere devredilebileceğinin belirtildiği;
3359 sayılı Kanun kapsamındaki, sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemler açısından; idari para cezasının Valilerce verilebileceği, faaliyet durdurma cezasının ise idari para cezasını gerektiren fiillerin tekrarına bağlandığı ve bu yaptırımın Sağlık Bakanlığınca verilmesinin öngörüldüğü ve bu yetkinin devrine ilişkin mevzuatta hüküm bulunmadığı gibi hangi konularda yetki devri yapılabileceğinin tahdidi olarak belirtildiği, Valinin ya da Vali yardımcısının faaliyet durdurma yönünde yaptırım uygulama konusunda yetkisi olmadığı;
Hangi konularda yetki devri yapılabileceği konusunda davalı idare tarafından anılan Yönetmelikle sınırlama ve belirleme yapıldığı, bu sınırlama ve belirlemeyi kaldıran veya değiştiren bir düzenlemenin en az yönetmelik seviyesinde yapılmasının zorunlu olduğu, Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'de yer verilen "acil durumlar" nitelemesinin, her Valilikçe farklı yorum ve uygulamalar yapılmasına imkan verecek muğlak bir durum oluşturduğu;
Bu nedenle Yönerge'nin üst norm niteliğindeki Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin Ek 3. maddesine aykırı olması ve kanunda yetki devri için aranan "sınırlarını açıkça belirtmek" şartını taşımaması nedeniyle usulüne uygun bir yetki devri olarak kabul edilmesinin mümkün olmadığı gerekçesi eklenmek suretiyle, davalı idarenin istinaf başvurusunun reddi yolundaki ilk kararda ısrar edilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu işlemin Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelik eki Ek-17 müeyyide formu uyarınca tesis edildiği, yetki yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY :
07/11/2016 tarihinde düzenlenen inceleme raporu ile davacı şirkete ait Özel Memorial Kayseri Tüp Bebek Merkezinde üremeye yardımcı tedavi uygulamasında birden fazla embriyo transferi yapıldığı tespit edilmiştir.
Bu tespit üzerine, Kayseri Valiliği İl Sağlık Müdürlüğü tarafından … tarih ve … sayılı işlem ile Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelik'in eki Ek-17 Müeyyide Formu'nun 7. maddesi uyarınca 6 (altı) ay yeni başvuru kabulünün durdurulmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun "Yönetmelikler" başlıklı 9. maddesinin (c) bendinde; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirleme, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırma ve sınıflarının değiştirilmesi, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmaları, sağlık hizmet zinciri oluşturulması, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği hükme bağlanmıştır.
Anılan Kanun'un Ek 11. maddesinde ise;
"Sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemler Sağlık Bakanlığınca denetlenir.

Olağanüstü durumlarda mesleğini icraya yetkili kişilerce acil sağlık hizmeti ulaşana ve
sağlık hizmeti devamlılık arz edene kadar verilecek olan sağlık hizmeti hariç, ruhsatsız olarak
sağlık hizmeti sunan veya yetkisiz kişilerce sağlık hizmeti verdirenler, bir yıldan üç yıla kadar
hapis ve yirmi bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır. Özel izne tabi hizmet birimlerini Sağlık Bakanlığından izin almaksızın açan veya buralarda verilecek hizmetleri sunan sağlık kurum ve kuruluşları, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yarısına kadar idari para cezası ile cezalandırılır.
Bakanlıkça belirlenen kayıtları uygun şekilde tutmayan veya bildirim zorunluluğunu yerine getirmeyen sağlık kurum ve kuruluşları iki defa uyarılır. Uyarıya uymayanlara bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde biri kadar idari para cezası verilir.
Sağlık Bakanlığınca belirlenen acil hastaya müdahale esaslarına; personel, tıbbi cihaz ve donanım, bina ve hizmet birimleri, malzeme ile ilaç standartlarına uyulmaması hâllerinde bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde beşine kadar idari para cezası uygulanır.
Bu maddedeki idari para cezasını gerektiren fiillerin bir yıl içinde tekrarı hâlinde idari para cezaları bir kat artırılarak uygulanır; üçüncü defa işlenmesinde ise sağlık kurum ve kuruluşunun ilgili bölümünün veya tamamının faaliyeti on güne kadar durdurulur. Aynı isim ve sahiplikte birden fazla sağlık kurum ve kuruluşu bulunması hâlinde idari yaptırımlar sadece ihlalin yapıldığı sağlık kurum ve kuruluşu ile sınırlı olarak uygulanır.
Bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye valiler, faaliyet durdurma cezasını vermeye Sağlık Bakanlığı yetkilidir. Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar, üniversite sağlık uygulama ve araştırma merkezleri yönünden Yükseköğretim Kurulunun görüşü alınarak Sağlık Bakanlığınca düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
30/09/2014 tarih ve 29135 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelik'in eki Ek-17 Müeyyide Formu'nun 7. maddesinin (b) fıkrasında; merkezlerde ÜYTE(üremeye yardımcı tedavi) uygulamasında birden fazla embriyo transfer edilmemesinin esas olduğu, ancak, 35 yaşa kadar birinci ve ikinci uygulamada tek embriyo, üçüncü ve sonraki uygulamalarda iki embriyo, 35 yaş ve üzerinde tüm uygulamalarda en fazla iki embriyo transfer edilebileceği ve bu yasağa aykırı hareket eden merkezlerin ilk tespitte 6 ay yeni başvuru kabulü yapamayacağı, ikinci tespitte ise merkezin ruhsatı/ faaliyet izni iptal edileceği, ayrıca ÜYTE ünite sorumlusu ve laboratuvar sorumlusunun sertifikasının iptal edileceği ve bu kişilerin merkezlerde çalışamayacağı kurala bağlanmıştır.
05/08/2014 tarih ve 1449 sayılı Makam Onayı ile yürürlüğe konulan Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin "İdari Müeyyidelerin Uygulanma İşlemleri" başlıklı 20. maddesinin 4. fıkrasında ise;

"Faaliyet durdurma cezası; Denetim sonucunda ilgili mevzuatına göre faaliyet durdurma cezası verilmesi gereken hallerde, denetim sonucu Müdürlüğün ilgili şubesine gönderilir. İlgili şube tarafından faaliyet durdurma müeyyidesinin öngörülmesi halinde ilgili mevzuatına göre acil durumlarda Valilik onayı ile gerekli işlem tesis edilerek Bakanlığa bildirilir. Faaliyet durdurma cezasının Bakanlık tarafından uygulanacağı hallerde, durum Bakanlığa bildirilir." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava dosyasının incelenmesinden; davacı şirkete ait özel hastanenin üremeye yardımcı tedavi merkezinde Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelik'e aykırı uygulama yapıldığının tespiti üzerine Valilik tarafından, anılan Yönetmeliğin eki Ek-17 Müeyyide Formu'nun 7. maddesi uyarınca ilgili merkezin altı ay süre ile yeni başvuru kabulünün durdurulmasına karar verildiği, davacı tarafından Vali tarafından tesis edilen bu işlemin iptali istemiyle açılan işbu davada, uyuşmazlığın, anılan yaptırımı uygulamaya yetkili olan merciin belirlenmesine ilişkin olduğu anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlık konusu olayda, dava konusu yaptırımı uygulamaya yetkili merciin belirlenebilmesi için 3359 sayılı Kanun'un 9. maddesinin (c) bendi ile Ek 11. maddesinin kapsamının belirlenmesi gerekmektedir.
Öncelikle anılan Kanun'un 9. maddesinin (c) bendinde, sağlık hizmetine dair birçok düzenlenmenin Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle yapılmasının öngörüldüğü ve bu anlamda idareye geniş bir takdir hakkı tanındığı; anılan Kanun tarafından tanınan yetki alanlarından birinin de “sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi” olduğu görülmektedir.
Niteliği gereği, sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet standartlarının tespiti ile bu standartlara uyulup uyulmadığının denetiminin bir arada yürütülmesi gerektiği açık olup; denetleme görevine sahip olan idarenin, bu yetkisinin işlevselliğinin sağlanabilmesi için hizmet standartlarına uymayanlara uygulanacak yaptırımları belirleyebileceğinin de kabulü gerekmektedir.
Bu durumda, denetim yetkisi bulunan Sağlık Bakanlığı tarafından, yönetmelik ile bu yönetmelik kapsamında faaliyette bulunan sağlık kuruluşları için yaptırım belirlenmesi işin doğası gereğidir.
3359 sayılı Kanun'un Ek 11. maddesine gelindiğinde ise; maddede, Sağlık Bakanlığının, sağlık hizmet sunumuyla ilgili iş ve işlemleri denetleyeceği belirtildikten sonra 2. fıkrasında; hapis ve adli para cezası gerektiren fiillerin sayıldığı, devam eden fıkralarda idari para cezasını gerektiren eylemlere yer verilerek eylemin üçüncü defa işlenmesi halinde sağlık kurum veya kuruluşunun faaliyetinin durdurulacağı ve son fıkrasında, bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye Valilerin, faaliyet durdurma cezasını vermeye ise Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu belirtilmiştir.

Yukarıda aktarılan mevzuat birlikte değerlendirildiğinde, 3359 sayılı Kanun'un Ek 11. maddesinde, kişiler için yaptırıma yer verilerek suç ve cezaların kanuniliği ilkesinin zorunlu sonucu olarak bu hizmeti veren kişiler için hapis/adli para cezasına ve maddede sayılan fiilleri gerçekleştiren kurum ve kuruluşlar için idari para cezasına yer verildiği, Sağlık Bakanlığı ve Valiliklerin burada açıkça belirlenen yetkilerinin dışında, anılan Kanun'un 9. maddesinin (c) bendi uyarınca Sağlık Bakanlığının hizmet standartlarını tespit ve denetim yetkisi kapsamında yönetmelik ile yaptırım uygulama yetkisinin bulunduğu görülmektedir.
Nitekim, işbu dosyada işlemin dayanağı olan Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelik'te de yasak fiil açıklanmış ve yasağa aykırı hareketin yaptırımı -faaliyet durdurma niteliğinde olduğu konusunda uyuşmazlık bulunmayan- altı ay süre ile yeni başvuru kabulünün durdurulması olarak belirlenmiştir.
Somut olayda, bir sağlık kuruluşu olan üremeye yardımcı tedavi merkezi hakkında, dava konusu faaliyet durdurma niteliğindeki işlemin anılan Yönetmeliğe aykırı fiil nedeniyle tesis edildiği ve dayanağının 3359 sayılı Kanun'un Ek 11. maddesi olmadığı görüldüğünden; uyuşmazlıkta uygulanma kabiliyeti olmayan Ek 11. maddenin son fıkrası dayanak alınarak işlemin Sağlık Bakanlığı tarafından uygulanması gerektiğinden söz etmek mümkün değildir. Zira söz konusu son fıkrada, Sağlık Bakanlığının yetkisinin, ancak, "bu maddede sayılan" eylemlerin üçüncü defa işlenmesi ile ilgili olduğu açıkça hüküm altına alınmıştır.
Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelik kapsamında sağlık kuruluşuna faaliyet durdurma yaptırımının kim tarafından uygulanacağı hususuna gelince;
Anılan Yönetmeliğin Ek-17 Müeyyide Formu'nun 7. maddesinde, merkezlerde ÜYTE(üremeye yardımcı tedavi) uygulamasında birden fazla embriyo transfer edilmemesi yasağına aykırı hareket eden merkezlerin ilk tespitte altı ay yeni başvuru kabulü yapamayacağı belirlendikten sonra bu yaptırımı uygulayacak merciin belirlenmediği görülmekte ise de yukarıda metnine yer verilen Özel Sağlık Kurum ve Kuruluşlarının İl Sağlık Müdürlüklerince Denetimine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönerge'nin 20. maddesinin 4. fıkrasında, ilgili mevzuatında öngörülen faaliyet durdurma yaptırımının acil durumlarda Valilik onayı ile uygulanabileceği düzenlendiğinden Kayseri Valiliği tarafından tesis edilen … tarih ve … sayılı faaliyet durdurma niteliğindeki dava konusu işlemde yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, davanın esasının incelenmesi gerekirken dava konusu işlemin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle verilen temyize konu Bölge İdare Mahkemesi ısrar kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine,
4. 21/01/2021 tarihinde, kesin olarak, oybirliği ile karar verildi.