Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2021/62 Esas 2021/522 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/62
Karar No : 2021/522

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …

VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı

VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 03/06/2020 tarih ve E:2017/170, K:2020/4661 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacıya ait Muğla İli, Bodrum İlçesi, … Mahallesi, … Mevkii, … pafta, … parsel sayılı taşınmazı "Doğal ve Ekolojik Yapısı Korunacak Alan" kullanımında bırakan ve Çevre ve Orman Bakanlığının 09/03/2011 tarihli Oluru ile onaylanan Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 03/06/2020 tarih ve E:2017/170, K:2020/4661 sayılı kararıyla;
Dava dilekçesinde davacıya ait Muğla İli, Bodrum İlçesi, … Mahallesi, … Mevkii, …-… pafta, … parsel sayılı taşınmazı "Doğal ve Ekolojik Yapısı Korunacak Alan" kullanımında bırakan ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı Oluru ile onaylanan Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali istenilmişse de; Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı Oluru ile onaylanmış herhangi bir çevre düzeni planı bulunmadığından ve davacıya ait taşınmaza "Doğal ve Ekolojik Yapısı Korunacak Alan" kullanımı Çevre ve Orman Bakanlığının 09/03/2011 tarihli Oluru ile onaylanan Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı revizyonu ile getirildiğinden iptali istenen işlemin bu plan olduğunun kabulü gerektiği,
Bu durumda, 2011 yılında onaylanan dava konusu çevre düzeni planı revizyonuna karşı askı tarihinden itibaren 60 gün içerisinde açılması gerekirken, aradan uzun bir süre geçtikten sonra 20/08/2014 tarihinde (Daire kararında sehven 13/08/2014 tarihinin yazıldığı anlaşılmıştır) açılan davanın süre aşımı nedeniyle esasının incelenmesine olanak bulunmadığı,
Ayrıca, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı Oluru ile uyuşmazlık konusu taşınmazın bulunduğu alana ait koruma amaçlı 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının onaylandığı, ancak uyuşmazlık konusu taşınmazın anılan imar planlarının onama sınırları içerisinde bulunmadığı,
Öte yandan, söz konusu imar planlarına karşı dava açma süresi içerisinde dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planına karşı dava açılıp açılamayacağının da açıklığa kavuşturulması gerektiği,
Dairelerinin istikrar kazanmış içtihatları ile imar planlarının genel düzenleyici işlem niteliğinde oldukları, ancak uygulama imar planlarının uygulamaya esas planlar olmaları ve bu planlara istinaden parselasyon, ifraz-tevhid ve kamulaştırma gibi imar uygulamaları gerçekleştirilmesi nedeniyle bu planlara karşı dava açma süresi içerisinde, bu planların dayanağı olan 1/5000 ölçekli nazım imar planlarına da dava açılabileceğinin kabul edildiği, zira kanuni tanımları itibarıyla da uygulama imar planları; nazım imar planlarına göre çizildiklerinden nazım imar planlarının uygulama işlemi olarak kabul edildikleri,
Ancak aralarındaki ölçek farkı nedeniyle 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının, leke plan niteliğindeki 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planlarının uygulama işlemi olarak kabulü mümkün olmadığından uygulama imar planına karşı dava açma süresi içerisinde çevre düzeni planına karşı dava açılmasına hukuken olanak bulunmadığı, gerekçeleriyle davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu çevre düzeni planına karşı alt ölçekli planlar olan nazım ve uygulama imar planlarına karşı dava açma süresi içerisinde dava açıldığı, uyuşmazlık konusu taşınmazın çevre düzeni planında "Doğal ve Ekolojik Yapısı Korunacak Alan" olarak belirlenmesi nedeniyle alt ölçekli planlarda plan onama sınırı dışında bırakıldığı, çevre düzeni planında 12 kez değişiklik yapıldığı, bu değişikliklerin usulüne uygun bir şekilde ilan edilmediği, çevre düzeni planında uyuşmazlık konusu taşınmaza verilen kullanım kararının dayanak Yönetmelik hükümlerine aykırı olduğu, dava açma süresinin ilan tarihinden itibaren 60 gün olarak esas alınmasının hak arama hürriyetinin ihlali niteliğinde olduğu, bu nedenle Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacıya ait Muğla İli, Bodrum İlçesi, … Mahallesi, … Mevkii, …-… pafta, … parsel sayılı taşınmazın bulunduğu alan, Çevre ve Orman Bakanlığının 09/03/2011 tarihli Oluru ile onaylanan Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında "Doğal ve Ekolojik Yapısı Korunacak Alan" olarak belirlenmiştir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı Oluru ile söz konusu taşınmazın bulunduğu alana ait koruma amaçlı 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planları onaylanmış, ancak davacı mülkiyetindeki taşınmazlar anılan imar planlarının onama sınırları dışında bırakılmıştır.
Koruma amaçlı imar planları, 15/04/2014-15/05/2014 tarihleri arasında askıya çıkarılmak suretiyle ilan edilmiştir.
Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında, "Doğal ve Ekolojik Yapısı Korunacak Alan" kullanım kararı getirilen bölgede kalması nedeniyle, taşınmazlarının koruma amaçlı imar planları onama sınırına alınmadığını değerlendiren davacı tarafından, 14/05/2014 tarihinde (askı sürecinde), taşınmazlarının batısında kalan mülkiyeti üçüncü kişilere ait taşınmazların koruma amaçlı imar planları onama sınırına alınarak kentsel yerleşim alanı olarak belirlenmesinin eşit bir uygulama olmaması nedeniyle hukuka aykırı olduğu iddia edilerek, koruma amaçlı imar planlarına karşı itirazda bulunulmuştur.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca, koruma amaçlı imar planlarının askıdan indirildiği tarihten itibaren 60 gün içerisinde bir cevap verilmemesi üzerine, davacı tarafından, aynı durumda olan 23 adet taşınmazı yönünden koruma amaçlı nazım ve uygulama imar planları ile çevre düzeni planının iptali istemiyle, ilk olarak 20/08/2014 tarihinde, ... İdare Mahkemesinde dava açılmıştır.
... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; her taşınmaz yönünden ayrı ayrı dava açılması gerektiği gerekçesiyle dava dilekçesinin reddine karar verilmiştir.
Anılan karara uygun olarak, davacı tarafından 24/12/2014 tarihinde sunulan yenileme dilekçesi ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı Oluru ile onaylanan koruma amaçlı nazım ve uygulama imar planları ile bu planların dayanağı çevre düzeni planının Muğla İli, Bodrum İlçesi, … Mahallesi, … Mevkii, …-… pafta, … parsel sayılı taşınmaz yönünden iptali istenilmiştir.
... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, davanın görüm ve çözümünde Danıştay'ın görevli olduğu gerekçesiyle, davanın görev yönünden reddine ve dava dosyasının Danıştay'a gönderilmesine karar verilmiştir.
Danıştay Altıncı Dairesinin 16/05/2016 tarih ve E:2016/4593, K:2016/2749 sayılı kararıyla; 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 24. maddesi uyarınca, birden çok idare mahkemesinin yetki alanına giren düzenleyici işlem niteliğindeki 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planına karşı açılan davanın görüm ve çözüm yerinin Danıştay, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'na göre de, koruma amaçlı nazım ve uygulama imar planı değişiklikliklerinin görüm ve çözüm yerinin ise taşınmazın bulunduğu yer idare mahkemesi olduğu, ayrı yargı yerlerince değerlendirilerek sonuçlandırılması gereken işlemlere karşı aynı dilekçe ile dava açılmasına olanak bulunmadığı gerekçesiyle, dava dilekçesinin reddine karar verilmiştir.
Anılan karara uygun olarak, davacı tarafından 17/11/2016 tarihinde sunulan yenileme dilekçesi ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı Oluru ile onaylandığı belirtilen, davacıya ait Muğla İli, Bodrum İlçesi, … Mahallesi, … Mevkii, …-… pafta, … parsel sayılı taşınmazı "Doğal ve Ekolojik Yapısı Korunacak Alan" kullanımında bırakan, Aydın-Muğla-Denizli Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali istenilmiştir.

İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinde, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde 60 gün olduğu belirtilmiş, aynı maddenin 4. fıkrasında; "İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmüne, aynı Kanun'un, "Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinde ise; "1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur. 2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. 3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasının işlem tarihindeki halinde; "Nazım İmar Planı", varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları, göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plan; "Uygulama İmar Planı" ise, tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan, olarak tanımlanmıştır.
Aynı Kanun'un, "Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması" başlıklı 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi ise; "İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar." hükmünü içermektedir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer verilen imar mevzuatı ve 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile üst makamlara başvurmayı düzenleyen 11. maddesi birlikte değerlendirildiğinde, imar planlarına karşı, bir aylık askı süresi içinde 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında başvuruda bulunulması ve bu başvuruya idari dava açma süresinin başlangıç tarihi olan son ilan tarihinden itibaren altmış gün içinde cevap verilmeyerek isteğin reddedilmiş sayılması halinde, bu tarihi takip eden altmış günlük dava açma süresi içinde veya son ilan tarihini izleyen altmış gün içinde cevap verilmek suretiyle isteğin reddedilmesi halinde bu cevap tarihinden itibaren altmış günlük dava açma süresi içinde idari dava açılabileceği; imar planlarına askı süresi içinde bir itirazda bulunulmamış ise, davanın, 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca imar planının son ilan tarihini izleyen günden itibaren altmış gün içinde açılması gerektiği, ancak bu süreler içerisinde dava açılmamış olması halinde imar planının uygulanmaya konulması ile birlikte uygulama işlemi üzerine işlem ile birlikte imar planına veya doğrudan işlemin dayanağı olan imar planına karşı yeniden dava açma hakkının bulunduğu ve bu aşamada dava açma süresinin uygulama işleminin süresine tâbi olduğu hususlarında tartışma bulunmamaktadır.
Yargısal içtihatlarda, imar planları, ilanı gereken genel düzenleyici işlem olarak kabul edilmiş olduğundan, uygulama işlemi olduğu öne sürülerek işlemin dayanağı imar planının iptalinin istenilmesi halinde planların uygulama işlemlerinin kapsamının ve buna göre de dava açma sürelerinin belirlenmesi gerekmektedir.
Çevre düzeni planları, ülke ve bölge plan kararlarına uygun olarak konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşim ve arazi kullanım kararlarını belirleyen planlar olup; bu planlar ile belirlenen ana kararların alt ölçekli imar planları olmaksızın uygulamaya geçirilmesi mümkün değildir.
Planlama sürecinde de nazım imar planının öncelikle yapılarak çevre düzeni planı ile uyumlu hazırlanmak suretiyle arazinin genel kullanış biçimi, nüfus yoğunluğu, yapı yoğunluğu, ulaşım gibi konular belirlenecektir. Akabinde ise nazım imar planı esaslarına göre uygulama imar planlarının hazırlanması gerekmektedir.
İmar planları arasındaki bu hiyerarşik ilişki, diğer düzenleyici işlemlerden farklı olup; alt ölçekli planların, üst ölçekli planların uygulanması amacıyla tesis edildiği açıktır.
Bu hususlar dikkate alındığında; alt ölçekli planların (düzenleyici işlem olmakla birlikte), üst ölçekli planların uygulama işlemi niteliğinde olduğu, uygulama imar planı yapıldıktan sonra nazım imar planına ve daha üst ölçekli planlara, nazım imar planı yapıldıktan sonra ise bu plan ile birlikte veya ayrıca üst ölçekli planlara karşı iptal davası açılabileceği sonucuna varılmaktadır.
Aksi halde, alt ölçekli imar planlarının çevre düzeni planına uygun tesis edilmiş olması durumunda uygulama programlarını doğrudan etkilemesine karşın bu planların iptali için açılan davalarda işin esasının incelenmesi suretiyle yargısal denetim yapılamayacaktır.
Yukarıda yer verilen açıklamalar çerçevesinde uyuşmazlık incelendiğinde, dava konusu 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının uygulama işlemi niteliğindeki Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı Oluru ile onaylanan koruma amaçlı 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarına karşı 14/05/2014 tarihinde (askı sürecinde) yapılan itirazın, kanunen zımnen reddedildiğinin kabul edildiği 14/07/2014 tarihinden itibaren, yasal 60 günlük dava açma süresi içerisinde, ilk olarak 20/08/2014 tarihinde açılan davada, süre aşımı bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan dava kapsamında, davacı tarafından, kendi taşınmazlarının batısında kalan mülkiyeti üçüncü kişilere ait taşınmazların koruma amaçlı imar planları onama sınırlarına alınarak kentsel yerleşim alanı olarak belirlenmesinin eşit bir uygulama olmadığından bahisle mevcut imar planlarının hukuka aykırı olduğunun iddia edildiği göz önünde bulundurulduğunda, temyize konu Daire kararında yer alan, uyuşmazlık konusu taşınmazın Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı Oluru ile onaylanan koruma amaçlı 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının onama sınırları içerisinde bulunmadığı yönündeki gerekçede de hukuki isabet görülmemiştir.
Bu itibarla, davanın süre aşımı nedeniyle reddi yolundaki Daire kararında usul kurallarına uyarlık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 03/06/2020 tarih ve E:2017/170, K:2020/4661 sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın Danıştay Altıncı Dairesine gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 17/03/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY

X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka aykırı bulunmadığı, dilekçelerde ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.