Danıştay 13. Daire 2020/3014 Esas 2021/1868 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2020/3014
Karar No:2021/1868

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …

VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu

VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacıya ait LPG otogaz istasyonunda 20/10/2014 tarihinde yapılan denetimde, mevzuatta belirtilen nitelikleri haiz sorumlu müdür çalıştırılmadığının tespit edildiğinden bahisle 76.142,00-TL idari para cezası verilmesine ve mevzuata aykırılık durumunun devam etmesi nedeniyle otogaz bayilik lisansı kapsamındaki faaliyetlerinin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasına yönelik ... tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; dava konusu Kurul kararının davacıya 76.142,00-TL idari para cezası verilmesine yönelik kısmı bakımından yapılan incelemede; denetim tarihinde davacı tarafından sorumlu müdür çalıştırılmadığı ve sözleşme sunulamadığı hususlarının sabit ve ihtilafsız olduğu, bu hususun 30/11/2017 tarihinde davalı idareye savunmasını sunan davacının savunma dilekçesi ile davacının da kabulünde olduğu, mevzuatta belirlenen yükümlülüklerin yerine getirilmediği anlaşıldığından, davacı şirkete idari para cezası verilmesine ilişkin davaya konu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Dava konusu Kurul kararının davacının otogaz bayilik lisansı kapsamındaki faaliyetlerinin otuz gün süreyle geçici olarak durdurulmasına yönelik kısmı bakımından yapılan incelemede; davacı tarafından denetim tarihi olan 20/10/2014 tarihinden sonra ve aykırı durumun otuz gün içinde giderilmesi gerektiğine ilişkin 23/10/2017 tarihli işlemin bildiriminden önce 24/10/2014 tarihinden itibaren 1 yıl süreyle ve 12/11/2015 tarihinden itibaren 5 yıl süreyle geçerli olmak üzere akdedilmiş sorumlu müdür sözleşmelerinin sunulduğu, dolayısıyla denetimden sonra yapılan ihbara uygun şekil ve sürede bu husustaki mevzuata aykırılığı giderdiği görülmüş olup faaliyetin durdurulması yaptırımının uygulanabilmesi için bu husustaki aykırılığın giderilmesine yönelik ihbarda bulunulması mecburiyetine uyulması gerektiği, geçici durdurma yaptırımının esas amacı mevzuata aykırılığın giderilmesi olduğundan ve bu aykırılık da giderilmiş olduğundan denetim tarihinden önceki döneme ilişkin aykırılık gerekçesiyle faaliyetin durdurulamayacağı anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararının otogaz bayilik lisansı kapsamında faaliyetlerinin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasına ilişkin kısmında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemin idari para cezasına ilişkin kısmı yönünden davanın reddine, faaliyetin otuz gün süreyle geçici olarak durdurulmasına ilişkin kısmı yönünden ise iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararın, davanın idari para cezası yönünden reddine ilişkin kısmı hukuka uygun olup, istinaf başvurusunun kabulünü gerektiren bir neden bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
İstinaf başvurusuna konu edilen Kurul kararının davacının otogaz bayilik lisansı kapsamındaki faaliyetlerinin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasına yönelik kısmı bakımından yapılan incelemede; davalı idare tarafından savunma istem yazısında, soruşturmanın lehe sonuçlanması için denetim tarihi olan 20/10/2014 ve önceki tarihlere ilişkin bilgi ve belgelerin, ayrıca hâlihazırda devam eden mevzuata aykırılığın giderilip giderilmediğinin netleştirilmesinin istenilmesi üzerine, davacı tarafından, denetim tarihi olan 20/10/2014 tarihinden sonra ve aykırı durumun otuz gün içinde giderilmesi gerektiğine ilişkin 23/10/2017 tarihli işlemin bildiriminden önce 24/10/2014 tarihinden itibaren 1 yıl süreyle ve 12/11/2015 tarihinden itibaren 5 yıl süreyle geçerli olmak üzere akdedilmiş sorumlu müdür sözleşmelerinin sunulduğu, ancak sorumlu müdür belgesinin, sorumlu müdür sertifikasının (sorumlu müdürlük eğitim belgesinin) sunulmadığı, dolayısıyla davacı tarafından, denetimden sonra yapılan ihbara uygun şekil ve sürede bu husustaki mevzuata aykırılığı gidermediği anlaşıldığından, faaliyetlerin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasında hukuka aykırılık, dava konusu işlemin bu kısmını iptal eden İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle davacının istinaf başvurusunun reddine; davalı tarafın istinaf başvurusunun kabulü ile … İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararın davacının otogaz bayilik lisansı kapsamındaki faaliyetlerinin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasına yönelik kısmının KALDIRILMASINA; 2577 sayılı Kanun'un değişik 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davada, davanın REDDİNE karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, davacıya ait istasyonda sorumlu müdür çalıştığı, sorumlu müdür çalıştırılmadığı düşünülse dahi Kurum tarafından eksikliğin giderilmesi için öncelikle ihtar yapılması gerektiği, verilen kararın Anayasa ve Kanun'a aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Davacıya ait LPG otogaz istasyonunda 20/10/2014 tarihinde yapılan denetimde, mevzuatta aranılan nitelikleri haiz sorumlu müdür çalıştırılmadığının tespit edildiğinden bahisle 76.142,00-TL idari para cezası verilmesine ve mevzuata aykırılığın devam etmesi nedeniyle otogaz bayilik lisansı kapsamındaki faaliyetlerinin 30 gün süreyle geçici olarak durdurulmasına yönelik ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı tesis edilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 16. maddesinde idarî para cezaları, "Yaptırımlar" başlıklı 17. maddesinde ise esas olarak piyasa faaliyetinin (geçici veya süresiz) durdurulması ve lisans iptali hususları düzenlenmiştir.
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 36. maddesi ile, 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesi, "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. (...)
Bu Kanuna göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:
a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (...)" şeklinde değiştirilmiştir.
7164 sayılı Kanun'un 37. maddesi ile 5307 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 8. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 17. maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde yer verilen kural kapsamında 14/03/2019 tarih ve 8487-6 sayılı Kurul kararı ile, "İstasyonda sorumlu müdür belgesine sahip sorumlu müdür çalıştırılmaması" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1- Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararı, dava konusu işlemin davacının piyasa faaliyetinin otuz gün süreyle geçici olarak durdurulmasına ilişkin kısmı yönünden incelendiğinde;
Denetim tarihinde yürürlükte olan 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde, "Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanun'a, bu Kanun'a göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurum'un yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılır. Ayrıca, ilgiliye onbeş gün içerisinde aykırılıkların giderilmesi, aksi hâlde bahse konu piyasa faaliyetlerinin geçici bir süre için durdurulabileceği veya doğrudan doğruya iptal yaptırımının uygulanacağı ihbar edilir. Bu ihbara rağmen onbeş günlük sürenin bitiminde aykırılıklar giderilmezse, Kurum piyasa faaliyetini otuz günden az, yüzseksen günden çok olmamak üzere geçici olarak durdurur..." kuralına yer verilmiştir.
Dosyadaki bilgi ve belgeler incelendiğinde, davalı idare tarafından davacıya gönderilen … tarih ve … E…. sayılı savunma istem yazısında, mevzuata aykırılığın giderilip giderilmediği, soruşturmanın lehe sonuçlanması için yazılı savunma ile birlikte denetim tarihinden önceki bir tarihe ait meslek odasından alınan geçerli bir sorumlu müdür belgesinin, sorumlu müdür sertifikasının, sorumlu müdür sözleşmesinin ve varsa SGK dokümanlarının davalı idareye gönderilmesi istenmiştir. Denetim tarihinde yürürlükte olan Kanun kapsamında aykırılıkların giderilmemesi hâlinde geçici durdurma yaptırımı uygulanacak ise, bu yaptırım uygulanmadan önce ihbar yapılması gerektiği, ancak davacıya gönderilen savunma istem yazısında geçici durdurma yaptırımına yönelik herhangi bir bilgilendirme yapılmadığı anlaşılmaktadır. Bu durumda, geçici durdurma yaptırımı uygulanmadan önce ihbar yapılması gerektiği açık olup, ihbar yapılmadan geçici durdurma yaptırımı uygulanmasının hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu Kurul kararının davacının piyasa faaliyetinin otuz gün süreyle geçici olarak durdurulmasına ilişkin kısmının iptali yolundaki Mahkeme kararına yönelik istinaf başvurusunun kabülü ile kararın kaldırılmasına ve davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
2- Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararı, dava konusu işlemin idari para cezasına ilişkin kısmı yönünden incelendiğinde;
7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde idarî para cezaları, 17. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idarî para cezalarının da idarî yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5307 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır. Bu bağlamda 5307 sayılı Kanun'un 16. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 17. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür. Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir. Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir.
Değişiklikten sonra ise, 5307 sayılı Kanun'un 17. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 17. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.
Bu itibarla, 16. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idarî para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idarî para cezasına muhatap oldukları hâlde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlâlin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlâli ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkân tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddî hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 37. maddesi ile 5307 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 8. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.
Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.
Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5307 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan sorumlu müdür belgesine sahip sorumlu müdür çalıştırılmaması fiili nedeniyle ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması zorunluluğu karşısında, lehe kanun hükmü dikkate alınarak yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, dava konusu Kurul kararının idari para cezası verilmesine ilişkin kısmı yönünden davanın reddi yolundaki Mahkeme kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:… K:… sayılı kararının 2577 sayılı Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 26/05/2021 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.