Danıştay 13. Daire 2020/1883 Esas 2021/1985 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2020/1883
Karar No:2021/1985

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN_KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 24/05/2016 ve 13/06/2016 tarihlerinde yapılan denetimler neticesinde, akaryakıt istasyonunda kurulu otomasyon sistemi arızalı olduğu hâlde bayilik faaliyetine devam edildiğinin tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile 1240 sayılı Kurul kararının 5. maddesinin 2. fıkrasına aykırılık nedeniyle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (e) bendi ile aynı fıkranın (f) bendi uyarınca 84.575,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin …tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; akaryakıt istasyonunda 24/05/2016 tarihinde yapılan denetimde, istasyona daha önce yapılan mühürleme işleminin sonlandırılması için gelindiği, ancak istasyonda mühürlü pompa olmadığının görüldüğü, istasyon yetkilisince istasyonda tadilat yapıldığının, pompaların yeni taktırıldığının ve lisans alınması üzerine faaliyete başlandığının ifade edildiği, 1 no.lu yer altı tankında 15.923 litre ve 111,56 cm yüksekliğinde, 2 no.lu yer altı tankında ise 1954 litre ürün bulunduğu, 3 no.lu yer altı tankının otomasyon sisteminin arızalı olduğu, yer altı tanklarında yapılan fiziki kontrolde 1 no.lu yer altı tankında 139 cm yüksekliğinde ürün bulunduğu, 2 no.lu yer altı tankında 30 cm yüksekliğinde ürün bulunduğu, 1 ve 2 no.lu yer altı tanklarından test satışlarının "tank izleme ekranında" gözükmediği, "satış raporu" olarak sistemde görüldüğü, otomasyon sisteminde yer altı tanklarındaki ürüne ait bilgilerin teyidinin yapılamadığı ve miktar bilgisinin sistemde yanlış göründüğü, konuya ilişkin arıza bildiriminin bayi tarafından yapıldığı ve dağıtıcı tarafından da bayi hakkında arıza kaydının oluşturulduğu hususlarının tespit edidiği;
İstasyonda 13/06/2016 tarihinde yapılan denetimde ise, tankların fiziki ölçümünde 1 no.lu tankta 43.5 cm ürün yüksekliğinin görüldüğü, 2 no.lu tankta 26.5 cm ürün yüksekliğinin görüldüğü, otomasyonda yapılan kontrolde 1 no.lu tankta 46 cm, 2 no.lu tankta 30 cm, 3 no.lu tankta 13 cm ürün yüksekliğinin görüldüğü, 1 ve 2 no.lu yer altı tanklarından 25 er litrelik test satışı yapıldığı, tank izleme ekranında değişim oluşturmadığı, bu kapsamda dağıtıcı şirketin otomasyon yetkilisi ile görüşüldüğü, şahsın beyanında otomasyon sisteminin tanklar ile haberleşmesinin olduğu, bu nedenle de 30 dakika içinde dağıtıcının tank izleme ekranına yansıyacağının söylenmesi üzerine test satışının üzerinden bir saat geçmesine rağmen herhangi bir değişim gözlenmediği, yapılan test satışlarının tank izleme ekranına yansımadığı, 1, 2 ve 3 no.lu tankların yakıt yüksekliklerinin otomasyonda düzgün gözükmediği, arızanın hâlen devam ettiği; bu durumda, davacıya ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetim sonucunda düzenlenen 24/05/2016 ve 13/06/2016 tarihli tutanaklar ile, akaryakıt istasyonunda kurulu otomasyon sistemi arızalı olduğu hâlde bayilik faaliyetine devam edildiğinin tespit edildiği, dolayısıyla davacıya atfolunan fiilin sübuta erdiği anlaşıldığından, davaya konu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, idari para cezasının fahiş olduğu, üst sınır üzerinden uygulanmasını haklı gösterecek bir durumun bulunmadığı, kaldı ki otomasyon sistemindeki arızanın giderilmesi için derhal servise başvurulduğu, yaptırımın uygulanmasında iki denetimde ölçülen yakıt miktarı arasındaki farkın esas alındığı, ancak fiilen yapılan satışa ilişkin somut bir tespitin bulunmadığı, davalı idarece ön araştırma ve soruşturma prosedürüne uyulmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Davacıya ait akaryakıt istasyonunda 24/05/2016 ve 13/06/2016 tarihlerinde denetim yapılmıştır. Denetimler sonucunda istasyonun otomasyon sistemi arızalı iken piyasa faaliyetlerine devam ettiğinden bahisle, davacının 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile 1240 sayılı Kurul karanının 5. maddesinin 2. fıkrasına aykırı hareket ettiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (e) bendi ile aynı fıkranın (f) bendi uyarınca dava konusu Kurul kararıyla idari para cezası uygulanması üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde,
"Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. ..." kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, "Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi" hâlinde sorumlulara üç yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (f) bendinde, 4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendi kapsamındaki ihlâller hariç olmak üzere bayiler için (e) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Anılan Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir." kuralı yer almıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde,
"Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir.” kuralına yer verilmiştir.
06/07/2007 tarih ve 26574 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul Kararı'nın "İstasyon Otomasyon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında,
"(2) Bayilik lisansı sahibi,
a) Akaryaklt istasyonlarında kurulu olan istasyon otomasyon sisteminin güvenliğinden sorumludur.
b) İstasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahalede bulunamaz.
c) İstasyon otomasyon sistemi çevrim içi olmayan yerlerde (tank, geçici tank, pompa vs.) akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum vs.) gerçekleştiremez.
ç) Satışlarıyla ilgili dağıtıcısının talep ettiği her türlü belgeyi 5 gün içinde ibraz eder.” kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya lisansı ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek istasyondaki otomasyon sistemi doğru ve sağlıklı çalışmadığı hâlde bayilik faaliyetine devam etmek suretiyle, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca "sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiği" gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un -dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan- 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinin, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.
Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.
Somut uyuşmazlık bakımından konu ele alındığında, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "lisans ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek istasyondaki otomasyon sistemi doğru ve sağlıklı çalışmadığı hâlde akaryakıt hareketine konu eylem gerçekleştirilmesi" fiilinin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl ettiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli hâlinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunilik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
Bunun yanında, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hâlinde, maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara ne şekilde ceza verileceği kurala bağlanmış olduğundan, ikincil mevzuatın ihlâli hâlinde verilecek olan idarî para cezası miktarının tayininde 5015 sayılı Kanun'un 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinin mi yoksa anılan Kanun'un 19. maddenin yedinci fıkrasının mı uygulanacağı şeklinde bir belirsizlik doğacaktır ki, bu durum da kanunîlik ilkesine aykırılık teşkil edecektir.
Bu itibarla, otomasyon sistemi arızalı iken piyasa faaliyetine devam ettiğinden bahisle sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiği gerekçesiyle davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 01/06/2021 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.