Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2019/2171 Esas 2021/1744 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/2171
Karar No : 2021/1744

TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- ...
2- ...Bakanlığı
VEKİLLERİ: Hukuk Müşaviri ...

3- ...Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ...Belediye Başkanlığı
VEKİLİ: Av. ...

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 16/05/2019 tarih ve E:2015/9421, K:2019/4395 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ankara İli, Çankaya İlçesi, ...Mahallesinde bulunan ve sınırları belirlenen alanın "Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Proje Alanı" olarak ilan edilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile bu kararın davacıya bildirilmesine ilişkin Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığının 11/08/2015 tarih ve ... sayılı yazısının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 16/05/2019 tarih ve E:2015/9421, K:2019/4395 sayılı kararıyla;
Davalı idarelerden Çevre ve Şehircilik Bakanlığının, davacının subjektif dava açma ehliyetinin bulunmadığı yönündeki itirazının yerinde görülmediği belirtilerek,
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 73. maddesinin muhtelif hükümleri ve 5998 sayılı Kanun'un geçici 1. maddesinin iptali istemiyle açılan davada Anayasa Mahkemesince verilen 18/10/2012 tarih ve E:2010/82, K:2012/159 sayılı kararda yer alan gerekçeler, 2023 Başkent Ankara 1/25.000 ölçekli Nazım İmar Planındaki düzenlemeler ve Dairelerince mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde hazırlanan raporda yer alan görüş ve tespitlerin birlikte değerlendirilmesi neticesinde,
Kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanlarının (KDGPA), plansız gelişen, fiziki ve sosyal çevre koşulları sağlıksız ya da afet riski olan bölgeleri kapsaması ya da bu alanların dönüşümünü sağlamak amacıyla plansız ve boş alanların da bu proje kapsamına alınabileceği, kentsel dönüşüm ve gelişim projelerini yaparken imar planlarının hazırlanmasında göz önünde bulundurulacak hususların dikkate alınması gerektiği, belediyelere verilen bu yetkinin sınırsız olmadığı, başta kamu yararının sağlanmasının yanı sıra, hizmet gerekleri, şehircilik ve planlama ilkeleri ve bu yetkiyi öngören yasal düzenlemelerdeki amacın gerçekleştirilmesi ile sınırlı olduğunun anlaşıldığı, bu nedenle, davalı idarelerce hangi plansız gelişen ya da fiziki ve sosyal çevre koşulları sağlıksız veya afet riski taşıyan alanların kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı kapsamına alındığının gerekçe raporunda açıkça ortaya konulması gerektiği,
5393 sayılı Kanun'un 73. maddesinde, belediyelerin, belediye meclisi kararıyla; konut alanları üretmek amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilecekleri ifade edilmiş ise de; konut üretimi amacıyla tesis edilen dava konusu idari işlemin, kamu yararı taşıyıp taşımadığının belirlenebilmesi için idari işlemin gerekçelerinin bilimsel, teknik ve nesnel olarak ortaya konulması gerektiği,
Bu durumda, alanın tek merkezli organizasyon gerekçesi ile “kentsel dönüşüm” veya “kentsel gelişim”e yönelik “proje alanı” olarak tespit edilmesini zorunlu kılan nedenlerin ne olduğuna ve sınır tespitinde hangi kriterlerin dikkate alındığına ilişkin hiçbir teknik, nesnel ya da bilimsel dayanağın bulunmadığı, sınırın nesnel, teknik ve bilimsel veri, tespit ve analizlere dayandırılmadığı ve sınıra temel teşkil eden alan kullanımlarının yerseçim ve büyüklük kriterlerine ilişkin bir analitik değerlendirme yapılmadığı,
KDGPA sınırının belirlenmesine ilişkin işlemin, içerisinde olduğu alanın hiçbir üst ölçekli planın parçası olmadan, bütüncül yaklaşımlara ve Ankara kentinin planlı gelişme tarihine aykırı olarak bir gelişme yönü tarif etmesi nedeniyle, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, plan tekniğine, plan bütünlüğüne, kamu yararına ve Ankara kentinin yüzyıla yaklaşan planlama pratiğine aykırı olduğu,
KDGPA ilanı ile üst ölçekli plan kararları ile öngörülmeyen ve ilave konut alanlarını da içeren yapılaşmaların hedeflendiği ve üst ölçekli planda diğer tarım alanları kapsamındaki mera alanlarının da mera vasfından çıkarılarak tarım dışı kullanımlara konu edilmelerini öngören yeni plan kararlarının üretileceği hususları dikkate alındığında, KDGPA sınırı içine alınarak gelişmesi öngörülen alanların, alt ölçekli plan kararları getirilmiş alanların dışında, çok daha büyük ölçekli, yaklaşık 220 hektarı kapsayan bir bölgeye yayılması ile gerekçe raporunda planlanmasının hedeflendiği belirtilen kullanım kararlarının üst ölçekli plan kararları ile çeliştiği,
Dava konusu KDGPA sınır ilanına esas teşkil etmesi itibarıyla yürürlükteki üst ölçekli plan kararlarının bağlayıcı olduğu dikkate alındığında, yürürlükteki alt ölçekli plan kararlarına bitişik konumdaki 220 hektarlık alan için öngörülen ve kalıcı nüfus içeren kullanım kararlarının üst ölçekli plan kararlarına aykırı kararlar içermesi nedeniyle “kentsel alanlara yakın turizm potansiyeli yüksek bir alanın 1982 yılından günümüze yeterli düzeyde gelişim sağlayamamış olması” hususunun alan sınırına temel gerekçe olarak kabul edilemeyeceği,
Üst ölçekli plan ile öngörülen Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Ana Planı ve Kültür–Turizm Ana Planı ile uyumlu olması gerekirken, ilgili Ana Plan belgeleri olmaksızın, üst ölçekli plan kararları ile öngörülen kullanım kararlarına uyulmaksızın ve KDGPA ilanına esas herhangi bir bilimsel ve analitik çalışma yapılmaksızın tarif edilen konut, turizm ve rekreasyon kullanımlarının hedeflendiği dava konusu KDGPA sınırının, üst ölçekte 1/25.000 ölçekli Başkent Ankara Nazım İmar Planı ilke ve hükümleri ile de çeliştiği,
İçerisinde olduğu alanda, hiçbir üst ölçekli planın parçası olmadan, bütüncül yaklaşımlara ve Ankara kentinin planlama tarihine aykırı bir gelişme yönünü tarif etmesi, gerek geçmiş plan süreçleri, gerekse üst ölçekli plan kararlarıyla uyumsuz kullanım kararlarını dayanak alması nedeniyle, dava konusu işlemlerin, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, plan tekniğine, plan bütünlüğüne ve kamu yararına aykırı olduğu sonucuna varıldığı, gerekçeleriyle iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idareler tarafından, ilan edilen alanın 220 Ha büyüklüğünde olduğu, alanda bulunan, mera vasıflı olmasına rağmen bu amaçla kullanılmayan parsellerin konut, rekreasyon, sosyal donatı alanları ve yürürlükteki imar planları çerçevesinde turizm alanları amacıyla kullanılacağı, bu kullanımlar sayesinde alanın cazibesinin artacağı ve kente kazanımının sağlanacağı, kentsel alanlara yakın turizm potansiyeli yüksek bu alanın 1982 yılından günümüze yeterli düzeyde gelişim sağlayamamış olması gerekçesiyle KDGPA olarak ilan edildiği ve bu sayede tek merkezli bir koordinasyon ile akıcı ve hızlı bir şekilde kente kazandırılacağı, yıllardır "Elmadağ Kayak Merkezi" olarak hizmet veren uyuşmazlık konusu bölgenin, otopark yetersizliği, yolların geniş olmaması ve kaçak yapılar nedeniyle can çekiştiği, gerekli araştırmalara dayanmayan bilirkişi raporuna itibar edilemeyeceği, dava konusu işlemler 5393 sayılı Kanun'un 73. maddesine uygun olduğundan Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçelerinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarelerden Cumhurbaşkanlığı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığının yürütmenin durdurulması istemleri hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin "Mekânsal planlama kademeleri ve ilişkileri" başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasında, "Mekânsal planlar kapsadıkları alan ve amaçları açısından Mekânsal Strateji Planları, Çevre Düzeni Planları ve İmar Planları olarak hazırlanır. Buna göre planlama kademeleri, üst kademeden alt kademeye doğru sırasıyla; Mekânsal Strateji Planı, Çevre Düzeni Planı, Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından oluşur." hükmüne, üçüncü fıkrasında, "Arazi kullanım ve yapılaşmada sadece mekânsal strateji planları, çevre düzeni planları ve imar planları kararlarına uyulur." hükmüne yer verilmiş; aynı maddenin yedinci fıkrasında uzun devreli gelişme planı, ulaşım ana planı ve diğer özel amaçlı plan ve projelerin; mekânsal planlama kademelenmesinde yer almayan, planlara girdi sağlayan ve imar planı kararlarına veri oluşturan veya gerektiğinde mekânsal planların uygulanmasına yönelik araç ve ayrıntıları da içerebilen, stratejik plan yaklaşımı ile gerektiğinde şematik ve grafik planlama dili kullanılarak yapılan, plan paftası, eylem planı ve planlama raporu ile bütün olan çalışmalar olduğu kuralı getirilmiştir.
1/25.000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı Açıklama Raporunun "Uygulama İlke ve Araçları" başlıklı 10. bölümünün, "Uygulama Araçları, Ana Planların Yapımı" başlıklı 2. maddesinde, 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı kapsamında öncelikle, bir dizi sektörel ana planın kent bütünü ölçeğinde yapılmasının hedeflendiği, “Plan Koşulları” içinde isimleri ve detayları tanımlanan bu Ana Planların, planın temel yaklaşımı olan süreç tasarımı açısından en önemli gereklilikler olduğu, bu planların, katılımcı bir yaklaşım ile üretilmesi, tartışılması ve kendisinden sonraki süreç ve uygulamaları da tanımlamasının beklenmekte olduğu belirtilmiştir. Bu çerçevede, plan hükümlerinin "Temel İlkeler" başlığı altındaki 3/g maddesinde "Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanları Ana Planı" ve Kültür ve Turizm Ana Planı da bu Ana Planlar arasında yer almaktadır.
Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu kararında, 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planında öngörülen Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanları Ana Planı ve Kültür ve Turizm Ana Planı olmadan dava konusu kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı sınırının belirlenmesine ilişkin işlemde hukuka uyarlık görülmediği belirtilmekte ise de; yukarıda yer verilen Yönetmelik maddesi uyarınca, 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı plan hükümleri çerçevesinde hazırlanması öngörülen ana planların, mekansal planlama kademesi içinde yer alan bir plan türü olmayıp; üst ölçekli plan ile Ankara bütününe yönelik öngörülen ilke ve stratejilerin alt ölçekli planlara sağlıklı ve nitelikli bir şekilde aktarılmasını sağlayabilecek kapsamlı bir çalışma oldukları açıktır.
Bu haliyle Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanları Ana Planı ve Kültür ve Turizm Ana Planı, alt ölçekli planlara girdi sağlayabilecek ve bu planlardaki kararlara veri oluşturabilecek nitelikte, 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı ile öngörülen sağlıklı kentleşme sürecinin sağlanması amacıyla, kent bütünü ölçeğinde yapılması hedeflenen özel nitelikte planlardır.
Her ne kadar 1/25.000 ölçekli 2023 Başkent Ankara Nazım İmar Planı ile hazırlanması bir gereklilik olarak belirtilmekte ise de; Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği uyarınca mekansal planlama kademelenmesi içerisinde yer almayan ve dolayısıyla yapılması zorunlu olmayan, özel bir plan türü olan Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanları Ana Planı ve Kültür ve Turizm Ana Planı olmaksızın, kentsel dönüşüm sınırı belirlenmesinin söz konusu işlemi kusurlandıracağından bahsedilebilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Bu itibarla, temyize konu Daire kararının gerekçeleri arasında yer alan; "Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanları Ana Planı ile Kültür ve Turizm Ana Planı yapılmaksızın, kentsel dönüşüm sınırı belirlenmesinin hukuka aykırı olduğu"na ilişkin tespitte hukuki isabet bulunmamakta ise de, kararda yer alan diğer gerekçeler dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmesi için yeterli bulunduğundan, temyiz istemlerinin reddi gerekmektedir.
Bu nedenle, temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarelerin temyiz istemlerinin REDDİNE;
2. Dava konusu işlemlerin iptaline ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 16/05/2019 tarih ve E:2015/9421, K:2019/4395 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 11/10/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.


KARŞI OY
X- Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 73. maddesinde: ''Belediye, belediye meclisi kararıyla; konut alanları, sanayi alanları, ticaret alanları, teknoloji parkları, kamu hizmeti alanları, rekreasyon alanları ve her türlü sosyal donatı alanları oluşturmak, eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek, kentin tarihi ve kültürel dokusunu korumak veya deprem riskine karşı tedbirler almak amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilir. Bir alanın kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilan edilebilmesi için yukarıda sayılan hususlardan birinin veya bir kaçının gerçekleşmesi ve bu alanın belediye veya mücavir alan sınırları içerisinde bulunması şarttır. Ancak, kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olan yerlerde kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilan edilebilmesi ve uygulama yapılabilmesi Bakanlar Kurulu kararına bağlıdır.
Kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak ilan edilecek alanın; üzerinde yapı olan veya olmayan imarlı veya imarsız alanlar olması, yapı yükseklik ve yoğunluğunun belirlenmesi, alanın büyüklüğünün en az 5 en çok 500 hektar arasında olması, etaplar halinde yapılabilmesi hususlarının takdiri münhasıran belediye meclisinin yetkisindedir. Toplamı 5 hektardan az olmamak kaydı ile proje alanı ile ilişkili birden fazla yer tek bir dönüşüm alanı olarak belirlenebilir." kuralı yer almaktadır.
Uyuşmazlığa konu alanın, Ankara kent makroformu içerisinde özellikli bir konumda bulunduğu anlaşılmakta olup; söz konusu bölgenin konut, rekreasyon, sosyal donatı alanları için kullanılması ve ilerleyen zamanda oluşabilecek çarpık kentleşmenin önünü geçilmesi amacıyla, kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilan edilmesinin, dayanak alınan 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 73. maddesinde belirtilen kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilanı için öngörülen hususlar ile örtüştüğü anlaşılmaktadır.
Bu itibarla; alanda öngörülecek kullanım kararlarının imar planlarıyla belirlenecek olması ve kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı belirleme kararlarının plan hiyerarşisine dahil olmaması nedeniyle alanın kullanımına yönelik iddiaların imar planlarına karşı açılacak davalarda değerlendirileceğinin kuşkusuz olduğu ve bu davanın konusunun kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı ilanına ilişkin olduğu hususları göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, KDGPA ilanının, sadece sınır tespitine ilişkin olması ve 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 73. maddesinde öngörülen amaçlara uygun olması karşısında, bilirkişi kurulunun aksi yöndeki kanaat ve görüşlerine de itibar edilmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarelerin temyiz istemlerinin kabulü ile dava konusu işlemlerin iptali yolunda verilen Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.