Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2020/3096 Esas 2021/1909 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/3096
Karar No : 2021/1909

TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- … Bakanlığı
VEKİLİ : …
2- … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Derneği
VEKİLLERİ : Av. … , Av. …

İSTEMİN KONUSU :Danıştay Onuncu Dairesinin 22/11/2019 tarih ve E:2019/7009, K:2019/8582 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 30/08/2014 tarih ve 29104 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 33. maddesinin (ç) bendinin, eki Liste (9)'da yer alan fiyatların, Liste (9)'un … ve … kodunda yer alan "iki Algoloji uzmanının yer aldığı üç hekimden oluşan sağlık kurulu raporu düzenlenmesi kaydıyla" ibaresi ile bu düzenlemelerin yürürlükten kaldırılması istemiyle yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 22/11/2019 tarih ve E:2019/7009, K:2019/8582 sayılı kararıyla;
Usul Yönünden:
30/08/2014 tarih ve 29104 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan fakat 01/10/2014 tarihinde yürürlüğe giren düzenlemeye karşı 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında yapılan başvurunun reddi üzerine açılan davanın süresinde olduğu,
30/08/2014 tarih ve 29104 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in; dava konusu 33. maddesinin (ç) bendi ve eki Liste (9)'da yer alan fiyatlar ile bu düzenlemelerin yürürlükten kaldırılması istemiyle yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin iptaline, anılan Tebliğ'in eki Liste (9)'un … ve … kodunda yer alan "iki Algoloji uzmanının yer aldığı üç hekimden oluşan sağlık kurulu raporu düzenlenmesi kaydıyla" ibaresi yönünden karar verilmesine yer olmadığına, dava kısmen iptal, kısmen karar verilmesine yer olmadığı şeklinde sonuçlandığı ve karar verilmesine yer olmadığı kısmı bakımından davanın açılmasına davalı idarenin sebebiyet verdiği gerekçesiyle 380,60 TL yargılama gideri ile 4.125,00-TL vekalet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idarelerden Sağlık Bakanlığı tarafından, dava konusu düzenlemelerin, diğer davalı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığınca, Anayasa'nın 65. maddesi ile 5510 sayılı Kanun'da belirtilen kriterler esas alınarak ve gerekli çalışmalar yapılarak hazırlandığı, Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunda Sağlık Bakanlığı temsilcisinin de yer aldığı, düzenlemelerin hukuka uygun olduğu, temyize konu kararın iptale ilişkin kısmının bozulması gerektiği, diğer davalı Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından, Sağlık Hizmetleri Fiyatlandırma Komisyonunda Sağlık Bakanlığı temsilcisinin de yer aldığı ve dava konusu düzenlemeler hakkında Sağlık Bakanlığı tarafından olumsuz bir görüşün de bildirilmediği, dava konusu düzenlemelerin bir kısmının yürürlükten kaldırılmış olmasının bu düzenlemeler yönünden hukuka uygunluk denetimi yapılmasına engel olmayacağı, işin esası incelenerek bir karar verilmesi gerekirken bu düzenlemeler yönünde karar verilmesine yer olmadığı yönünde hüküm kurulması ve kararın bu kısmı yönünden, dava açılmasına sebebiyet verdiğinden bahisle, idareleri aleyhine yargılama gideri ve vekâlet ücretine hükmedilmesinin hukuka aykırı olduğu, temyize konu kararın iptale, karar verilmesine yer olmadığına ve yargılama giderleri ile vekalet ücretine ilişkin kısmının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
30/08/2014 tarih ve 29104 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in 33. maddesinin (ç) bendinde, asıl Tebliğ'in eki Liste (9)'un yayımlandığı şekliyle yeniden düzenlendiği belirtilmiş, aynı Tebliğ'in 34. maddesinde ise, söz konusu düzenlemelerin 01/10/2014 tarihinde yürürlüğe gireceği kuralına yer verilmiştir.
Davacı Dernek tarafından yapılan 01/12/2014 tarihli başvuru ile, dava konusu düzenlemelerin tıp biliminin gereklerine ve hukuka uygun biçimde değiştirilmesi Sosyal Güvelik Kurumu Başkanlığından talep edilmiş, anılan idarece başvurunun zımnen reddedilmesi üzerine temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinde;
"1. Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür.
2. Bu süreler;
a) İdari uyuşmazlıklarda; yazılı bildirimin yapıldığı,
b) Vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümler ve bunların zam ve cezalarından doğan uyuşmazlıklarda: Tahakkuku tahsile bağlı olan vergilerde tahsilatın; tebliğ yapılan hallerde veya tebliğ yerine geçen işlemlerde tebliğin; tevkif yoluyla alınan vergilerde istihkak sahiplerine ödemenin; tescile bağlı vergilerde tescilin yapıldığı ve idarenin dava açması gereken konularda ise ilgili merci veya komisyon kararının idareye geldiği tarihi izleyen günden başlar.
3. Adresleri belli olmayanlara özel kanunlarındaki hükümlere göre ilan yoluyla bildirim yapılan hallerde, özel kanununda aksine bir hüküm bulunmadıkça süre, son ilan tarihini izleyen günden itibaren onbeş gün sonra işlemeye başlar.
4. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası'nın 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin, özel yasalarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu, aynı maddenin dördüncü fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem ya da her ikisine karşı dava açabilecekleri belirtilmiştir.
Buna göre, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi yapılmış olması, bireysel işlemin ise birlikte dava konusu yapıldığı düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden; davacının, Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in Resmi Gazete'de yayımlandığı 30/08/2014 tarihini izleyen günden itibaren altmış gün içinde dava açmadığı, 01/12/2014 tarihinde davalı idareye yaptığı başvurusunun, yanıt verilmeyerek zımnen reddi üzerine, 30/01/2015 tarihinde bakılan davayı açtığı anlaşılmaktadır.
Her ne kadar bakılan dava, Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ'in dava konusu kurallarının değiştirilmesi istemiyle yapılan davacı başvurusunun zımnen reddi üzerine açılmış ise de; söz konusu zımnen ret işleminin, davacı yönünden bir uygulama işlemi olarak kabul edilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır. Çünkü, 2577 sayılı Yasa'nın 7. maddesinde sözü edilen "uygulama işlemi" kavramı, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik doğuran bireysel nitelikteki işlemleri ifade etmektedir.
Dolayısıyla davacının, dava konusu ettiği Tebliğ kurallarının değiştirilmesi amacıyla 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası'nın 11. maddesi kapsamında, dava açma süresi geçirildikten sonra yaptığı başvurunun reddi üzerine, değiştirilmesi istenilen düzenleyici işlemleri iptal davasına konu edebileceğinin kabulünün, kamu düzeninden sayılan dava açma süresinin gözardı edilmesi sonucunu doğuracağı ve dava açma süresini yeniden başlatmayacağından, bu başvurunun reddi üzerine açılan davanın süre aşımı nedeniyle incelenemeyeceği sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla, davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerekirken, işin esası incelenerek verilen temyize konu Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarelerin temyiz istemlerinin kabulüne;
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen dava konusu işlemlerin iptaline, kısmen davanın esası hakkında karar verilmesine yer olmadığına ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyiz istemine konu 22/11/2019 tarih ve E:2019/7009, K:2019/8582 sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 20/10/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY
X- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun dava açma süresini düzenleyen 7. maddesinde; dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu; ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği, düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olmasının bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmayacağı belirtilmiştir.
Anılan hükümde, düzenleyici işlemlerin yürürlük tarihinin ilan tarihinden sonraki bir tarih olarak belirlenmesi durumunda dava açma süresinin hangi tarihten itibaren başlatılacağına ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır.
İdari makamca tesis edilmekle ortaya çıkan bir düzenleyici işlemin hukuki etkilerinin başlayabilmesi için yürürlüğe girmiş olması gerekmekte olup, ilgililerin, yürürlüğe girmekle uygulanmaya başlanan bu işlem nedeniyle menfaatlerinin ihlal edildiği iddiasıyla, yürürlük tarihinden itibaren dava açabilmelerinin önünde yukarıda anılan Kanun hükmü uyarınca herhangi bir engel bulunmamaktadır.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 05/07/2021 tarih ve E:2020/3328, K:2021/1386 sayılı kararıyla da, yürürlükte olmayan işleme karşı açılan davanın, davanın açıldığı tarihte ortada idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülebilir bir işlem olmaması nedeniyle, esasının incelenemeyeceğine hükmedilmiştir.
Bu durumda, dava konusu Tebliğ kurallarının yürürlük tarihinden itibaren 60 gün içerisinde idareye yapılan başvuru üzerine açılmış olan davada süre aşımı bulunmadığından, temyize konu Daire kararının esasının incelenerek bir karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.