Danıştay 13. Daire 2020/1759 Esas 2021/3964 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/1759
Karar No : 2021/3964

DAVACI : ... Enerji Üretim ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...

DAVALILAR : 1. ... Kurumu (...)
VEKİLİ : Av. ...

2. ... İletim A.Ş. (...) Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. ...

DAVANIN KONUSU :
29/12/2019 tarih ve 30933 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) 26/12/2019 tarih ve 9034 sayılı "TEİAŞ 2020 Yılı Sistem Kullanım ve Sistem İşletim Tarifeleri" kararının 13. tarife bölgesi yönünden Üretim Sistem Kullanım Bedelinin (76.199,53-TL/MW-Yıl ve 9,93-TL/MWh), Sistem İşletim Bedelinin (3,10-TL/MWh) olarak belirlenmesine ilişkin kısmının iptali istenilmektedir.

DAVACILARIN İDDİALARI :
2020 yılında sabit kullanım tarifesinde %33,54, değişken kullanım tarifesinde %38,49 ve sistem işletim tarifesinde %121,43 oranında artış yapıldığı, oysaki 13/12/2017 tarih ve 7510 sayılı Kurul kararında yer alan değerlere göre 2020 yılında gelir gereksiniminin bir önceki yıla göre %10,42 artırıldığı, iletim tarifesi hesabında bağlantı anlaşmasına esas güç (MW) ve sağlanan enerji miktarının önemli olduğu, TEİAŞ'ın 2016-2019 yılları arasındaki faaliyet raporlarında yer alan gerçekleşen yatırım bedelleri ve 2020 yılı için 2020 Yılı Yatırım Programının Kabulü ve Uygulanmasına Dair Karar dikkate alınarak, TEİAŞ'ın 2020 yılındaki yatırım bedelinin bir önceki yıla göre %10,30 oranında arttığı, EPDK tarafından yayımlanan kapasite mekanizması bütçeleri dikkate alınarak, 2020 yılında kapasite mekanizması bütçesinin bir önceki yıla göre %10 oranında arttığı, tarife hazırlanırken maliyet unsurları dikkate alınmadan keyfi olarak sistem kullanım ve sistem işletim bedelinin belirlendiği, yatırım artışı, kapasite mekanizması bütçe artışı, ÜFE'nin yıllık %8,84 ve TÜFE'nin ise %12,1 olduğu dikkate alındığında, tarife bileşenlerinde yapılan artışın çok yüksek olduğu, TEİAŞ'ın sistem kullanım gelir gereksinimi bir önceki yıla göre %10,42, sistem işletim bedeli bir önceki yıla göre %1,24 artmışken tarifelerdeki artışın bunların çok üzerinde olduğu, EPDK'nın tarife hazırlarken üreticilerin görüşünü almadığı gibi üreticilerin makul kâr elde etmesine imkân verecek değerlendirmeler de yapmadığı, maliyetlerin hiçbir şekilde göz önüne alınmadığı, tarife hesaplamalarında enflasyon oranı olarak TÜFE değişim oranı dikkate alınmalıyken artışların %40'ı bulduğu, yapılan artışların şirketlerin ödemeler dengesini bozduğu ve yatırımlarını riske attığı, işletilen tesisler HES tesisleri olduğundan daha çok korunması ve himaye edilmesi gerektiği, HES'ler barajlara göre daha küçük ölçekli yatırımlar olduğundan, birim yatırım maliyetlerinin (kurulu güç bakımından) daha yüksek olduğu, HES'ler rezervuarlı tesisler olmadığından "yıllık toplam akım"ın ancak %65'ini enerjiye dönüştürebildiği, barajların ise depolamalı tesisler olduğundan "yıllık toplam akım"ın tamamına yakınının enerjisini ürettiği, barajların HES'lere oranla çok daha verimli olduğu, ayrıca "pik saat avantajı" nedeniyle elektrik KWh'ni HES'lere göre %15 daha yüksek fiyata sattığı, birim gelirlerinin daha yüksek olduğu, benzer bir olayda doğalgaz taşıma bedeline ilişkin açılan davada Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin E:2005/4522 sayılı dosyasındaki kararıyla, taşıma bedelinin Doğal Gaz Piyasası Uygulama Dairesi'nin teknik verilerine dayanmadığı, buna karşın taşıma bedelinin hangi teknik ve objektif ölçütlere göre saptandığının ortaya konulamadığı ve bedel tespitinin nasıl yapıldığının açıklanmadığı gerekçeleriyle iptaline karar verildiği, davaya konu tarifenin de aynı durumda olduğu, yenilenebilir enerji kaynakları arasında yatırım çoğunluğunu teşkil eden nehir tipi hidroelektrik santrallerin kaynak potansiyelinin en yüksek olduğu 11., 12., 13. ve 14. bölgelere en yüksek tarifenin uygulanmasının 6446 sayılı Kanun'un özel amacı olan yenilenebilir enerji kaynaklarının desteklenmesi ilkesine aykırı olduğu, hiçbir objektif ve teknik veriye dayanılmadan tarifenin 14 farklı bölge esas alınarak düzenlendiği, ilgili düzenlemenin Kanun'un eşit taraflar arasında ayrım gözetmeme ve Anayasa'da yer alan kanun önünde eşitlik ilkesine açıkça aykırı olduğu, 14 ayrı tarife bölgesinin TEİAŞ tarafından belirlendiği, Kurul kararında da buna dayanılarak 14 ayrı tarife belirlendiği, 1. bölgede yer alan aynı kapasitedeki santral 1.5 milyon TL öderken, 13. bölgedeki santralin %50 fazla bir oran ile 2.17 milyon TL ödediği, aynı yükümlülüklere tâbi olup, yatırım maliyeti açısından çok daha ağır yükümlülüklere ve yatırım maliyetine maruz kalan 14. bölge yatırımcısı bakımından ayrım gözetmeme ve eşitlik ilkesinin ihlâl edildiği, mevcut tarife metodu ve artış oranlarının düzenli idare ilkesine, idari istikrar ilkesine ve idarenin faaliyetlerinde belirlilik ilkesine aykırı olarak uygulanmaya devam edilirse yatırımcıların ekonomik mahvına, santrallerin işletilemez hâle gelmesine sebep olacağı, nehir tipi hidroelektrik santrallerin çoğunlukla 2008-2012 yılları arasında kurulduğu, YEKDEM'den faydalanma süresinin 10 yıl olarak belirlendiği ve pek çok santralin bu sürenin sonuna geldiği, hâlen önemli miktarda banka kredi borçları bulunduğu, dolayısıyla bu santrallerin artık YEKDEM bedeli yerine elektrik piyasasında gerçekleşen piyasa takas fiyatı (PTF) üzerinden satış yapabileceği, PTF fiyatlarının YEKDEM fiyatlarının %55-60'ı oranında gerçekleştiği, dolayısıyla bu tesislerin gelirlerinin önemli ölçüde düşeceği, eşitlik ilkesine en temel aykırılığın, üretim tesislerinin bir kısmının TEİAŞ ile sistem kullanım anlaşması, bir kısmının ise dağıtım şirketleri ile sistem kullanım anlaşması imzalaması sonucu iki ayrı tarife kullanılması ve bu tarifeler arasında fahiş bedel farkları oluşması olduğu, bu farklılığın sübvansiyon yasağına da aykırı olduğu, tüketimin fazla olduğu yerde üretimin, üretimin fazla olduğu yerde tüketimin teşvik edildiğine ilişkin davalı beyanının, sübvansiyon yasağının ihlâlini ikrar anlamına geldiği, dağıtım sistemine bağlı üreticilerin tarifelerinin tek terimli ve çift terimli olmak üzere iki çeşit olduğu, üreticilerin hangi tarifeye tâbi olacaklarına ilişkin seçim hakkı ve ayrıca yılda 3 defa da bu seçimlerini değiştirme hakkı bulunduğu, dağıtım sistemine bağlı üreticilerin üretimlerinin fazla olduğu dönemlerde çift terimli tarifeyi, üretimin azaldığı dönemlerdeyse tek terimli (sadece sisteme sağlanan enerji üzerinden bedel alınan) tarifeyi seçme hakkına sahip olduğu, HES'lerin enerji üretimlerinin kurak dönemlerde ciddi anlamda düştüğü, bu dönemlerde sabit ödenen bedelin üretim gelirinin %70-80'i seviyelerine çıktığı, bu durumda sabit sistem kullanım bedeli ödenmesi durumunda kredi ödemelerini yapamama riski ortaya çıkacağı, TEİAŞ ile anlaşma imzalayan aynı santralin 14. bölgede 2.28 milyon TL sistem kullanım ve işletim bedeli öderken, dağıtım şirketi ile anlaşma imzalayan aynı bölgede ve aynı TM'ye bağlı santralin tek terimli tarifede 1.3 milyon TL ödediği, dağıtım sistemine bağlı bir santralin üretimin düşük olduğu kış ve sonbahar aylarında sadece üretime bağlı tek terimli tarifeyi seçerek fiyat avantajı sağlayabildiği, TEİAŞ ile anlaşanlarda ise tarife değişikliği olmadığı gibi, hiç üretim yapılmasa bile kurulu kapasitesi üzerinden fahiş bir bedel ödendiği, TEİAŞ ile anlaşma imzalayan santrallere de aynı seçeneğin verilmesi gerektiği, davalı idarenin düzenlemesinde kamu yararı bulunmadığı, bu artışın amacının davalı tarafından dahi hukuki temellerde açıklanamadığının görüldüğü, 02/07/2020 tarihli Kurul kararı ile temmuz ayından itibaren uygulanacak tarifede revizyonda gidilerek bedellerin düşürülmesinin işlemin hukuka aykırılığını ortaya koyduğu, TEİAŞ tarafından hazırlanan ve Kurul tarafından onaylanan tarifelerin mevzuata uygun olarak hesaplanıp hesaplanmadığı hususları teknik bilgiyi gerektirdiğinden bilirkişi incelemesi yaptırılması gerektiği, 2016 yılından beri EPDK'ya dağıtım sistemine geçmek için müracaat edildiği ve 8.47MW kurulu gücün dağıtım sisteminde olması gerektiği belirtilmesine ve Çaykara TM'ye bağlanan yöredeki diğer HES'lerin tümünün dağıtım sistemine bağlı olmasına rağmen geçiş talebinin reddedildiği, bu işleme karşı açılan iptal davasının da reddedildiği, TEİAŞ'ın kâr amacı gütmeyen bir kamu kuruluşu olarak aynı hizmeti kâr amacı güden özel sektörden daha ucuza satması gerekirken aynı TM'ye bağlı olarak dağıtım şirketinden aynı hizmeti alanların çok daha ucuza hizmet aldığı ileri sürülmüştür.

DAVALI ...'NIN SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, iletim tarifesi içerisinde yer alan bedellerin TEİAŞ'ın ilgili faaliyetleri yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirlendiği, tarifede tüm maliyet ve hizmet bedellerinin olduğu, 2019'a kıyasla 2020 tarifelerinin yüksek olmasının esaslı sebebinin TEİAŞ'ın 2020 yılı gelir tavanında yapılan artış olduğu, TEİAŞ tarafından, iletim kayıpları için 2 milyar TL, sıfır bakiye düzeltme tutarı için 500 milyon TL, ihale sistemine geçilen yan hizmetler için 1.800 milyon TL, kapasite mekanizması için 2.200 milyon TL maliyet öngörüldüğü, sistem kullanım ve işletim gelir farkı düzeltme bileşenlerinin sırasıyla 720 milyon TL ve -810 milyon TL olarak hesaplandığı, ayrıca ARGE bütçesi olarak da 21.8 milyon TL'nin gelir tavanında yer aldığı, iletim tarifelerinin Kurul'un maliyet esaslı tarife belirleme yetkisi kapsamında belirlendiği, üreticiler için onaylanan fiyatlarda gerçekleşen artışa enflasyon oranı ile sınırlama getirilmesinin mantıklı olmadığı, bir metodoloji çerçevesinde belirlenen tarife hesaplamaları açısından uygulanabilir de olmadığı, enflasyon oranının tarife hesaplamalarında dikkate alınan unsurlardan yalnızca biri olduğu, gelir tavanı bileşenleri ve nitelikleri dikkate alındığında fiyat artışının doğrudan enflasyon oranları ile karşılaştırılmasının doğru olmadığı, 2019-2020 yılları sistem kullanım ve sistem işletim fiyatlarında kullanıcıların kapasite kullanım oranlarına bağlı olarak değişmekle birlikte %40-45 bandında bir artış meydana geldiği, 1/7/2020 tarihinde revize edilen tarife kapsamında davacıyı olumsuz etkileyen bir durumun da olmadığı, 2019 yılı sistem işletim tarifesi 1,40-TL iken revize tarifede bu tutarın 0,73-TL olduğu, tüm piyasa taraflarının kendi kuruluş amaçları doğrultusunda faydalarını en yüksek seviyede tutma çabası içinde olmalarının ekonominin temel ilkeleri ile uyumlu olduğu, ancak bu durumun Kanun'la verilen yetkileri kullanmaya engel olmadığı, kamu yararını gözetmek durumunda oldukları, görevlerinin tarifenin uygulanacağı şirketlerin mali yapılarını korumak değil, tüketicilere kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli elektriğin ulaştırılmasını sağlamak, tarifesi düzenlenen şirketin düzenlenen faaliyetini sürdürebilmesi için gereken gelir ihtiyacını mevzuat çerçevesinde belirlemek olduğu, Kanun'un amacını gözeterek iletim tarifesi içerisinde dikkate alınan unsurların üreticilere ve tüketicilere yansıtılması hususunda makul bir dengeyi gözetmek olduğu, Kanun'un 17. maddesinin dördüncü fıkrasında, yenilenebilir enerji kaynaklarının desteklenmesi amacıyla Kurul tarafından belirlenebilecek tarifelerin tüketicilerin tercihine bırakıldığı, Kanun koyucunun bu şekilde tarife yapılmasını EPDK'ya bir yükümlülük olarak yüklemediği, bu hususta düzenleme yapılmasını EPDK'nın takdirine bıraktığı, tarifelerin 14 bölge bazında birbirinden farklı şekilde belirlenmesinin kamu yararına uygun olduğu, uygulamaya 2009-2011 ikinci uygulama dönemi ile geçildiği, 2018-2020 beşinci uygulama dönemi itibarıyla da devam edildiği, iletim sisteminde bir noktada (TM) üretimin yüksek olması sonucunda üretim için kapasite artış ihtiyacı, yani yatırım gerekliliği daha fazla olacağından, bu noktada üretim için yüksek iletim tarifeleri, bir noktada üretimin düşük olması sonucunda üretim için kapasite artış ihtiyacı daha az olacağından bu noktada üretim için düşük iletim tarifeleri hesaplandığı, tüketim için de, yüksek tüketimin bulunmasının tüketim için yüksek iletim tarifesini, düşük tüketimin bulunmasının tüketim için düşük iletim tarifesini getirdiği, üretimin az tüketimin fazla olduğu bölgelerde üretimin, üretimin fazla tüketimin az olduğu bölgelerde tüketimin teşvik edildiği, bu şekilde iletim sisteminin yatırım ihtiyacı azaltılarak toplumsal faydanın yükseltilmeye çalışıldığı, aynı iletim tarifesi bölgesi içinde yer alan üreticilere kendi aralarında farklı bedel uygulanmadığı, tarife konusu faaliyetlerin ve bu faaliyetlere ilişkin maliyetlerin, faaliyeti yürütmekle görevli tüzel kişilerin birbirinden farklı olduğu dikkate alındığında, davacının doğrudan dağıtım tarifeleri ile iletim tarifeleri arasında bir kıyaslama yapmasının hukuken kabul edilemeyeceği, iletim ve dağıtım sistemi olarak iki farklı sistemin kullanıcısı olan üreticiler bakımından onaylanacak tarife yapısının farklı bedelleri içermesinin eşitlik ilkesine aykırı sayılamayacağı, bir şirketin bir pazarda oluşan maliyetlerini başka bir alandaki faaliyetlerine yüklemesi veya elde ettiği geliri aynı şekilde başka bir pazardaki faaliyetlerini finanse etmek için kullanması hâlinde çapraz sübvansiyondan bahsedilebileceği, TEİAŞ ile dağıtım hizmeti sunan dağıtım şirketlerinin faaliyet alanları farklı olduğundan dava konusu tarifenin sübvansiyon yasağına aykırılık teşkil ettiğinden bahsedilemeyeceği, Covid-19 salgını nedeniyle 2020 yılının Mart ayından itibaren enerji tüketiminin beklenen seviyenin altında kalması sonucunda enerji tüketimiyle direkt ilişkili olan gelir tavanı kalemlerinde maliyet azalması gerçekleştiği, bu nedenle TEİAŞ tarafından 01/07/2020 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere gelir tavanı ve tarifelerin revize edilmesinin talep edildiği, 2020 yılı ikinci çeyreğinde iletilen enerjinin azalması ile hat kapasitelerinin daha az zorlanması sonucunda kayıp enerji miktarının azaldığı ve ayrıca enerji fiyatının (piyasa takas fiyatı) düşmesi sonucunda iletim sistemi kayıpları için öngörülen tutarın altında bir gerçekleşme olduğu, aynı dönemde hat kapasitelerinin daha az zorlanması sonucunda ihtiyaç duyulan rezerv kapasiteler ve 0 ve 1 kodlu talimatların da azalma gösterdiği ve yan hizmetler ile sıfır bakiye düzeltme tutarı için öngörülen tutarın altında bir gerçekleşme olduğu, her ne kadar iki yıl sonra gelir farkı düzeltme bileşeni ile düzeltme yapılabilecek ise de, söz konusu düzeltmelerin hemen yapılmasının uygun görüldüğü, revize edilen gelir tavanının öncekine göre toplamda 900 milyon TL daha düşük olduğu, bunun da tarifelerde fiyat azalışını beraberinde getirdiği, sistem işletim tarifesinde 2019 yılına göre %48 azalış gerçekleştiği, sabit nitelikteki sistem kullanım tarifesinde herhangi bir revizyon olmamakla birlikte değişken nitelikteki tarife bakımından 2019 yılına göre tarifede yapılan artışın %20 civarına, bir kullanıcı için ortalama iletim birim maliyetinde gerçekleşen artışın 2019'a göre %18-28 bandına gerilediği, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DAVALI ...'IN SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, gelir tavanı düzenlenirken, gelir tablosu değerlerinin (gelir ve giderler) dikkate alındığı, en son yıl gerçekleşen değerlerin (2018-2019-2020 beşinci uygulama dönemi yılları için 2017 yılı gerçekleşen değerler) program yıllarına sabit olarak çekildiği, ancak yıllar itibarıyla farklılık arz edecek hesaplarda muhtemel değişikliklere yer verildiği, 2019 yılı mali yatırım bütçesi harcamalarının 2.996 milyon TL, yatırım bütçesi harcamalarına ilave kamulaştırma harcamalarının ise 602 milyon TL olarak gerçekleştiği, 2019 mali yılı işletim bütçesinin ise 2.809 milyon TL gerçekleştiği, 2019 yılında 6.122 milyon TL gelir tavanına karşılık toplam 6.408 milyon TL yatırım ve işletme bütçeleri kapsamında gelirin üzerinde harcama gerçekleştiği, 2019 yılında 6.240 milyon TL ticari kredi kullanıldığı, 81 milyon TL finansman maliyeti oluştuğu, yatırım ve işletme bütçesi harcamalarının finansmanının sistem kullanım ve sistem işletim bedeli tahsilatı ile ancak mümkün olduğu, bu nedenle nakit ihtiyacının karşılanmasının önemli olduğu, aksi hâlde üretim tesislerinin sisteme irtibatının sağlanmasında güçlükler yaşanacağı, gelir gereksinimi EPDK tarafından belirlenirken sadece yatırım ve işletme bütçelerinin finansmanının esas alındığı, tarifelerin enflasyon oranına endeksli olmadığı, kendilerinin EPDK tarafından yürürlüğe konulan mevzuata uymakla yükümlü olduğu, tarife bileşenlerinin mevzuat uyarınca belirlendiği, kâr amacı gütmeyen bir iktisadi devlet teşekkülü olunduğundan büyüyen bir iletim şebekesinde gerekli yatırımları yapmakla sorumlu olunduğu, ülke genelinde arz güvenliğinin sağlanabilmesi ve kaliteli elektrik sunulabilmesi için yapılması zaruri yatırımların dikkate alındığı, iletim sistemi sistem kullanım tarifesinin sabit ve değişken olmak üzere iki ana bileşenden oluştuğu, sabit ve değişken sistem kullanım tarifesine esas maliyetlerin gelir tavanı içinde ayrıntılı olarak yer aldığı, bu alt kalemlerin ve EPDK tarafından belirlenen üretici/tüketici dengesinin esas alınarak sabit ve değişken sistem kullanım tarifesi hesaplandığı, uygulanacak bölgesel tarifelerin tespit edilmesi sürecinde EPDK tarafından onaylanmış olan gelir tavanı esas alınarak Yöntem Bildirimi'nde açıklanan Yatırım Maliyetine Dayalı Fiyatlandırma (YMDF) Nakil Modeli adlı matematiksel bir bilgisayar modeli çalıştırıldığı veya bir önceki uygulama döneminde YMDF ile tespit edilen tarife bölgelerinin kullanılmaya devam edildiği, iletim sistemi sabit sistem kullanım tarifeleri hesaplanırken kullanıcılara tahsis edilmiş olan emre amade kapasite (MW) değerleri ile EPDK tarafından belirlenen gelir paylaşım oranlarının esas alındığı, değişken sistem kullanım tarifesi ile işletim tarifesinin ise, iletim sistemi kullanıcılarının iletim sistemine verdikleri ve/veya aldıkları, fiyatlandırma yılından bir önceki yılın enerji değerleri (Mwh) ve EPDK tarafından belirlenen üretici/tüketici dengesi dikkate alınarak hesaplandığı, TEİAŞ'ın doğrudan kontrolü altında olan maliyetler ile TEİAŞ'ın doğrudan kontrolü altında olmayıp elektrik iletim sisteminin tüm iletim sistemi kullanıcılarına hizmet verebilir hâlde tutmak için ve sistem işletim gereksinimleri doğrultusunda kullanıcılarla yapılan anlaşmalara göre oluşan maliyetler bulunduğu, MW veya kW/h ile ölçülen enerjinin üretim miktarını gösterdiği ve tarifenin bir bileşeni olduğu, Yönetmeliğin 29. maddesi uyarınca enflasyon oranı olarak tüketici fiyat endeksi değişim oranı kullanıldığı, bu oranın nasıl uygulanacağının ve hesaplama yönteminin mevzuat uyarınca belirlendiği, tarifedeki artışın tarifeye esas alınan gelir tavanındaki artıştan kaynaklandığı, tarife belirlenirken ana hizmet ilkesi olan eşit taraflar arasında ayrım yapılmamasının esas alındığı, kullanıcıların bağlantı güçlerine göre iletim veya dağıtım sistemine bağlanabildiği, iletim ve dağıtım sistemi teknik gereklilikleri ve işletmesi esaslarının birbirinden tamamen farklı olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'UN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ...'IN DÜŞÜNCESİ :
Dava; 29/12/2019 tarih ve 30933 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun 26/12/2019 tarih ve 9034 sayılı kararında yer alan, 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistemi kullanım ve sistem işletim tarifelerinin 13. Bölge yönünden iptali istemi ile açılmıştır.
6446 sayılı "Elektrik Piyasası Kanunu"nun 8. maddesinin 1. fıkrasında, Elektrik Enerjisi iletim faaliyetinin, lisansı kapsamında münhasıran TEİAŞ tarafından yürütüleceği kurala bağlanmış, 2. fıkrasında; (a) Kurulması öngörülen yeni iletim tesisleri için iletim yatırım planı yapmak, yeni iletim tesislerini kurmak ve iletim sistemini elektrik enerjisi üretimi ve tedarikinde rekabet ortamına uygun şekilde işletmek ve gerektiğinde iletim sisteminde ikame ve kapasite artırımı yatırımı yapmak, (b) Bu Kanun kapsamında yürüttüğü faaliyetlere ilişkin tarife tekliflerini Kurumun belirlediği ilke ve standartlar çerçevesinde hazırlamak ve Kurumun onayına sunmak, (d) İletim sisteminde ikame ve kapasite artırımı yapmak TEİAŞ'in görev ve yükümlülükleri arasında sayılmış, 17. maddesinde, bir sonraki dönem uygulanması önerilen tarifelerin ilgili tüzel kişi tarafından Kurulca belirlenen usul ve esaslara göre, tarife konusu faaliyete ilişkin tüm maliyet ve hizmet bedellerini içerecek şekilde hazırlanacağı ve onaylanmak üzere Kuruma sunulacağı, Kurulun uygun bulmadığı tarife tekliflerini gerekmesi hâlinde revize ederek onaylayacağı, ilgili tüzel kişilerin Kurul tarafından onaylanan tarifeleri uygulamakla yükümlü olduğu, 17. maddenin 6. fıkrasının (b) bendinde, iletim tarifesinin, düzenlemeye tabi tarife türleri arasında olduğu ve TEİAŞ'ın yapacağı şebeke yatırımları ve iletim ek ücretlerinin iletim tarifesinde yer alacağı belirtilmiştir.
4628 sayılı ve 6446 sayılı Kanunlara dayanılarak hazırlanan "Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği"nin "İletim Tarifesi" başlıklı 7. maddesinde; iletim tarifesinin, iletim sistemi işletim bedeli, iletim sistemi işletim bedeli ile tarifenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslardan oluştuğu, iletim tarifesi içerisinde yer alan bedellerin iletim şirketinin ilgili faaliyetleri yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirleneceği, iletim sistemi kullanım bedeli ve iletim sistemi işletim bedelinin, İletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri esas alınarak hesaplanacağı düzenlenmiş, Yönetmeliğin 28. maddesinde "düzeltme bileşenleri", 29. maddesinde "Enflasyon oranı", 34. maddesinde "olağandışı haller" kurala bağlanmıştır.
Bunların dışında, 14/04/2009 tarihli ve 27200 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği"nde, 26/11/2017 tarihli ve 30252 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Elektrik Piyasası Yan Hizmetler Yönetmeliği"nde, 20/01/2018 tarihli ve 30307 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliği"nde ve 30/12/2015 tarihli ve 29578 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 01/01/2016 tarihinde yürürlüğe giren "İletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ"de, iletim tarifesi hesaplamalarında dikkate alınacak hususlar belirtilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu, Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği ve İletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri çerçevesinde, TEİAŞ'ın 2020 yılında elde etmesi gereken geliri ifade eden sistem kullanıcılarına uygulanacak sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin 2019 yılı sonunda belirlenmesinin gerektiği, TEİAŞ'ın sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanlarının belirlenmesi amacıyla, TEİAŞ'ın, 2018/2020 beşinci uygulama dönemi kapsamında 13/12/2017 tarihli ve 7510 sayılı Kurul Kararı ile onaylanan gelir gereksinimleri dışında, sunmakla yükümlü olduğu hizmetlere ilişkin maliyet öngörüleri ve 2018 yılı sistem kullanım ile sistem işletim gelir farkı düzeltme bileşeni verileri ve yöntem bildirimini davalı Kuruma gönderdiği, yapılan değerlendirmeleri müteakip, Kurul'un 26/12/2019 tarihli ve 9033 sayılı kararı ile TEİAŞ'ın 2020 yılı sistem kullanımı ve sistem işletim tavanlarının; dava konusu 26/12/2019 günlü ve 9034 sayılı Kurul Kararı ile de, TEİAŞ tarafından üreticiler ve tüketiciler tarafından uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin (14 bölge bazında) onaylandığı ve dava konusu 9034 sayılı Kurul kararının, 29/12/2019 günlü ve 30993 sayılı Resmi Gazete'de yayımlandığı anlaşılmıştır.
Davacı şirket tarafından; "Üretim tesislerinin, iletim sistemine 13. Tarife Bölgesinden bağlı olduğu, bu bölge için 2020 yılındaki sistem kullanım bedelinin sabit bileşeninin bir önceki yıla göre %33,54, değişken bileşeninin %38,49, sistem işletim bedelinin ise, %121,43 oranında arttığı, 2020 yılı iletim tarifesi hazırlanırken, iletim sistemi kayıpları, sıfır bakiye düzeltme tutarı ve kapasite mekanizmasının yürütülebilmesi için gerekli olan maliyetlerin dikkate alınmaksızın sistem kullanım ve sistem işletim bedellerinin belirlendiği, bunun yasal dayanağının bulunmadığı, tarife hazırlanırken üreticilerin görüşünün alınmadığı, üretici şirketlerin makul kar elde etmesine yönelik değerlendirmelerinin yapılmadığı, tarife hesaplamalarında enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranının dikkate alınması gerekirken, artışların bu oranın çok üzerinde olduğu, iletim sistem kullanım ve işletim tarifesinin 14 farklı bölge bazında düzenlenmesinin "eşit taraflar arasında ayrım gözetmeme" ilkesine aykırı olduğu, üretim tesislerinin bir kısmının TEİAŞ ile, bir kısmının ise dağıtım şirketleri ile sistem kullanım anlaşması imzaladığı, bu durumun ise, üreticilerin iki ayrı tarifeye tabi olmasına yol açtığı ve eşitlik ilkesine aykırı olduğu; Kurul tarafından alınan 02.07.2020 tarihli ve 9434 sayılı Karar ile, 01.07.2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin revize edilerek tarifelerin düşürüldüğü, dolayısıyla dava konusu Kurul kararının hukuka aykırılığının kanıtlanmış olduğu, ancak söz konusu düzeltmenin yeterli olmadığı, öte yandan davalı idareler tarafından sunulan ekonomik verilerin kabulünün mümkün olmadığı, tarifelerin mevzuata uygun olarak belirlenmediği, TEİAŞ'ın 14 bölgede farklı tarifeler uygulamakta iken, dağıtım şirketlerinin tüm Türkiye'de aynı tarifeyi uyguladıkları" ileri sürülerek dava konusu tarifenin 13. Bölge yönünden iptali talep edilmiştir.
Görüldüğü üzere, uyuşmazlıkta, davalı ve davacı tarafça teknik bilgiler sunulmakta olup, taraflarca sunulan teknik bilgilerden hangisinin doğru olduğunun, TEİAŞ tarafından hazırlanan ve Kurul tarafından onaylanan tarifelerin mevzuata uygun olarak hesaplanıp hesaplanmadığının tespiti teknik bilgiyi gerektirmektedir.
Buna göre, davacı tarafça sunulan ekonomik veriler ile, davalılar tarafından sunulan veriler, farklılık gösterdiğinden ve tarifelerin belirlenmesinin mevzuata uygun şekilde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediğinin tespiti de, özel ve teknik bilgiyi gerektirdiğinden, uyuşmazlık hakkında bilirkişi incelemesi yapıldıktan sonra karar verilmesi gerektiği düşünülmekle birlikte, 2575 sayılı "Danıştay Kanunu"nun "Savcıların görevleri" başlıklı 61. maddesinin 2. fıkrasında; savcıların, ilgili yerlerden Danıştay Başkanlığı aracılığı ile her türlü bilgileri isteyebilecekleri gibi işlem dosyalarını da getirtebilecekleri belirtilmekle birlikte keşif veya bilirkişi incelemesi yaptırabilme imkanı tanınmamış olduğundan; bilirkişi incelemesi yaptırılması yönündeki takdir Dairesine ait olmak üzere 2575 sayılı Yasa'nın anılan hükmü ile tanınan yetki çerçevesinde dosya içeriğinde yer alan bilgi ve belgeler doğrultusunda savcılık düşüncesinin oluşturulması gerekmiştir.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinin incelenmesinden de anlaşılacağı üzere, iletim tarifesi içerisinde yer alan bedellerin, TEİAŞ'ın ilgili faaliyetleri yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlere göre belirlendiği, 2020 yılındaki sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin görece yüksek olmasının sebebinin TEİAŞ'ın 2020 yılı gelir tavanında yapılan artış olduğu, TEİAŞ'ın iletim kayıpları için 2.000.000.000 TL, sıfır bakiye düzeltme tutarı için 500.000.000 TL, ihale sistemine geçilen yan hizmetler için 1.800.000.000 TL, kapasite mekanizması için 2.200.000.000 TL maliyet öngörüsünde bulunduğu, sistem kullanım gelir farkı düzeltme bileşenin 720.173.954 TL, sistem işletim gelir farkı düzeltme bileşinin 810.251.361 TL olarak hesaplandığı, ARGE bütçesi olarak 21.811.697 TL'nin gelir tavanında yer aldığı, iletim tarifelerinin, Kurulun maliyet esaslı tarife belirleme yetkisi kapsamında buna göre belirlendiği, öte yandan enflasyon oranının; tarife hesaplamalarında dikkate alınan unsurlardan yalnızca birisi olup, tarife kapsamında onaylanan fiyattaki artışların tek sebebi olmadığı, başka bir deyişle, tarife kapsamında yapılan artışların enflasyon oranı ile sınırlandırılmasının mümkün olmadığı, diğer yandan; 2020 yılı Mart ayından itibaren etkisini gösteren Covid-19 salgını üzerine, düşen enerji tüketimi nedeniyle, gelir tavanı kalemlerinde maliyet azalmasının gerçekleştiği, bu azalma nedeniyle, TEİAŞ'ın 2020 yılı sistem kullanım ve sistem işletim tavanının 02/07/2020 tarihli ve 9433 sayılı Kurul kararı ile revize edildiği, yine 02/07/2020 günlü ve 9434 sayılı Kuru kararı ile de, 01/07/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin revize edildiği, dolayısıyla, sabit nitelikteki sistem kullanım tarifesinde herhangi bir revizyon olmamakla birlikte, değişken nitelikteki sistem kullanım tarifesi bakımından, revizyon sonrasında, tarifede yapılan artışın 2019 yılına göre %20 civarına, bir kullanıcı için ortalama iletim birim maliyetinde gerçekleşen artışın ise %18 ile %28 bandına gerilediği, buna göre, TEİAŞ'ın gelir tavanına etki eden maliyet unsurlarında gerçekleşen bir azalışın, üretim faaliyetinde bulunan üreticiler lehine sonuçlar doğurabildiği, davacı şirketin, üretim tesislerinin bir kısmının TEİAŞ ile, bir kısmının ise dağıtım şirketleri ile sistem kullanım anlaşması imzaladığı ve sonuçta iki ayrı tarifeye tabi oldukları, kendilerinin dağıtım şirketi ile sistem kullanım anlaşması imzalama taleplerinin ise davalı Kurumca reddolduğuna ilişkin iddialarına gelince; davacı şirket tarafından; "Trabzon ili, Çaykara ilçesinde bulunan Çamlıkaya HES tesisinin 22/09/2005 tarih ve EÜ/55/-5/572 numaralı üretim lisansına bağlı TEİAŞ ile olan bağlantı ve sistem kullanım anlaşmasının, yakında bulunan ve dağıtım sistemi içerisinde yer alan Ataköy HES iletim hattına bağlantı yaparak, ortak kullanım suretiyle Çoruh Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi (ÇEDAŞ) ile yapılmasına izin verilmesi talebinin reddine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun ... günlü ve ... sayılı kararının ve bu işleme yapılan itirazın reddine dair 05/07/2018 tarih ve 7939-9 sayılı kararın" iptali istemi ile açılan davada; ... İdare Mahkemesinin ... günlü ve E:..., K:... sayılı kararı ile; "Davacı şirkete ait üretim tesisinin, iletim tesisinin şalt sahasına bağlantısını sağlayan enerji nakil hattının, başka bir kullanıcı tarafından kullanılana kadar veya dağıtım sistemi ile irtibatlanana kadar kendileri tarafından işletilmek zorunda olmasının mevzuat gereği olduğu, bu şartlardan herhangi birinin sağlanmadan TEİAŞ ile olan bağlantı ve sistem kullanım anlaşmasının, bir başka şirketle yapılmasının mümkün olmadığı" gerekçesiyle davanın reddine karar verildiği, karara karşı yapılan istinaf başvurusunun da reddedilerek, Danıştay 13. Dairesinin 14/12/2020 günlü ve E:2020/556, K:2020/3654 sayılı kararı ile onandığı anlaşılmış olup, belirtilen tüm bu hususlar dikkate alındığında, dava konusu Kurul kararında hukuka ve mevzuata aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanlarının ve bu gelir tavanlarına göre sistem kullanıcılarına uygulanacak sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin belirlenmesi amacıyla, 2018-2020 beşinci uygulama dönemi kapsamında 13/12/2017 tarih ve 7510 sayılı Kurul kararı ile onaylanan gelir gereksinimleri dışında, TEİAŞ'ın ilgili mevzuat gereğince sunmakla yükümlü olduğu hizmetlere ilişkin (sıfır bakiye düzeltme tutarı, iletim kayıpları, yan hizmetler, kapasite mekanizması) maliyet öngörüleri ve 2018 yılı sistem kullanım ile sistem işletim gelir farkı düzeltme bileşeni verileri ve 2020 yılı Yöntem Bildirimi TEİAŞ tarafından 16/12/2019 tarih ve 516610 sayılı yazı ile EPDK'ya gönderilmiştir.
TEİAŞ tarafından gönderilen tarife teklifi EPDK Tarifeler Dairesi Başkanlığı'nca değerlendirilmiş ve sonuç olarak 24/12/2019 tarih ve 57681 sayılı Müzekkere-İnceleme ve Değerlendirme Raporu hazırlanmıştır.
Kurul'un 26/12/2019 tarih ve 9033 sayılı kararı ile TEİAŞ'ın 2020 yılı sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanları onaylanmıştır. Aynı tarihli ve 9034 sayılı Kurul kararı ile de, TEİAŞ tarafından 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifeleri, İletim Sistemi Sistem Kullanım ve Sistem İşletim Tarifelerini Hesaplama ve Uygulama Yöntem Bildirimi çerçevesinde üreticiler ve tüketiciler için (14 bölge bazında) onaylanmıştır.
Bakılan dava 29/12/2019 tarih ve 30993 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 9034 sayılı Kurul kararının 13. tarife bölgesi yönünden Üretim Sistem Kullanım ve Sistem İşletim Bedeline ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarelerin usule yönelik itirazları ile davacının bilirkişi incelemesi yaptırılmasına ilişkin talebi geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.

ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "İletim Faaliyeti" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında, elektrik enerjisi iletim faaliyetinin, lisansı kapsamında münhasıran TEİAŞ tarafından yürütüleceği, TEİAŞ'ın, bu Kanunla belirlenen faaliyetler dışında bir faaliyetle iştigal edemeyeceği, iletim faaliyetiyle birlikte yürütülmesi verimlilik artışı sağlayacak nitelikteki piyasa dışı bir faaliyetin yürütülmesinin Kurumun iznine tâbi olduğu, iletim sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak amacıyla ve yan hizmetler piyasası kapsamında elektrik enerjisi veya kapasitesi satın alınması veya kiralanması ile iletim sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak için sözleşmeye bağlanan enerjinin, gerçekleşmeler nedeniyle fazlasının satışının bu hükmün istisnası olduğu; ikinci fıkrasında, TEİAŞ'ın, şebeke, dengeleme ve uzlaştırma ve yan hizmetler hakkındaki yönetmeliklerin uygulanmasını gözetmek, piyasa işletim lisansı kapsamında yan hizmetler piyasasını ve dengeleme güç piyasasını işletmek, gerçek zamanlı sistem güvenilirliğini izlemek, sistem güvenilirliğini ve elektrik enerjisinin öngörülen kalite koşullarında sunulmasını sağlamak üzere gerekli yan hizmetleri belirlemek ve bu hizmetleri ilgili yönetmelik hükümleri doğrultusunda sağlamak hususunda görevli ve yükümlü olduğu; 17. maddesinin altıncı fıkrasının (b) bendinde, TEİAŞ tarafından hazırlanacak olan iletim tarifesinin; üretilen, ithal veya ihraç edilen elektrik enerjisinin iletim sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm kullanıcılara eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin uygulanacak fiyatları, hükümleri ve şartları içereceği, TEİAŞ’ın yapacağı şebeke yatırımlarının ve iletim ek ücretlerinin iletim tarifesinde yer alacağı kurala bağlanmıştır.
Dava konusu kararların alındığı tarihte yürürlükte olan, 22/08/2015 tarih ve 29453 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan mülga Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 4. maddesinin birinci fıkrasının (n) bendinde, iletim sistemi işletim bedelinin, TEİAŞ bünyesindeki Milli Yük Tevzi Merkezi tarafından sunulan hizmet maliyetleri, yatırım maliyetleri, yan hizmetlere ilişkin maliyetler dikkate alınarak hesaplanan bedeli; (o) bendinde, iletim sistemi kullanım bedelinin, iletim hizmetinin sunulması sırasında oluşan maliyetlerden mevzuat kapsamında uygun görülenler dikkate alınarak hesaplanan bedeli; (ö) bendinde, ilgili mevzuatın, elektrik piyasasına ilişkin kanun, yönetmelik, lisans, tebliğ, genelge ve Kurul kararlarını ifade ettiği; 7. maddesinde, iletim tarifesinin, iletim sistemi kullanım bedeli, iletim sistemi işletim bedeli ile tarifenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslardan oluşacağı, iletim tarifesi içerisinde yer alan bedellerin iletim şirketinin ilgili faaliyetleri yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirleneceği, iletim ek ücretinin iletim tarifesinde yer alacağı, iletim sistemi kullanım bedeli ve iletim sistemi işletim bedelinin, 11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri esas alınarak hesaplanacağı; 16. maddesinde, her bir tarife türüne ilişkin parametreler ile bu parametrelerin tespitinde dikkate alınacak ve alınmayacak harcamalar, gelirler ve diğer unsurların, bu Yönetmeliğe dayanılarak çıkarılan Tebliğler ile ilgili mevzuattaki diğer hükümlere uygun olarak belirleneceği; 22. maddesinin birinci fıkrasında, tarife önerisindeki fiyat yapısının sabit ve/veya değişken bileşenlerden oluşabileceği; üçüncü fıkrasında, tarife önerisi kapsamındaki fiyatların; a) Bölgesel özellikler, b) Gerilim ve güç seviyeleri, c) Gün içi ve yıl içi dönemler dikkate alınarak düzenlenebileceği; 29. maddesinde, tarife hesaplamalarında enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranının dikkate alınacağı kuralı yer almıştır.
30/12/2015 tarih ve 29578 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan İletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinin birinci fıkrasında, "İletim bedelleri, TEİAŞ’ın iletim sistem kullanım faaliyetini yürütebilmesi için gerekli olan maliyetlerden hareketle belirlenir."; ikinci fıkrasında, "İletim bedelleri; iletim sistem kullanım bedelleri, sistem işletim bedelleri ve ilgili mevzuat çerçevesinde oluşabilecek diğer bedellerden oluşur. Bu kalemlerin kapsamı ve her bir kullanıcı grubuna bu kalemlerden hangisi/hangilerinin uygulanacağı yöntem bildiriminde belirlenir. Yöntem bildirimi, TEİAŞ tarafından hazırlanarak Kuruma sunulur. Kurul yöntem bildirimini aynen veya değiştirerek onaylar."; 12. maddesinin birinci fıkrasında, "İletim sistemi kayıplarının TEİAŞ tarafından karşılanacak şekilde satın alınması ve/veya 14/04/2009 tarihli ve 27200 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği ve diğer ilgili mevzuat kapsamında yürütülen faaliyetler sonucu doğan giderlerin, mevzuatta farklı bir düzenleme bulunmadığı durumda, gelir düzenlemeleri yoluyla karşılanması esastır."; ikinci fıkrasında, "Birinci fıkra kapsamındaki giderlerden Kurumca uygun bulunanlar işletme giderleri içerisinde dikkate alınır. Bu giderlerden işletme giderlerine dâhil edilmeyenler gelirleri maliyetlerini karşılayacak şekilde gelir tavanına ilave edilerek iletim bedelleri yoluyla karşılanabilir veya usul ve esasları yöntem bildiriminde düzenlenmek şartıyla ilgililere ayrıca yansıtılabilir. Bu giderlerden gelir tavanına dâhil edilenlerin öngörülen değerleri ile gerçekleşmeleri arasında oluşacak farklar, gelir farkı düzeltme bileşeni yoluyla tarifelerde dikkate alınır."; 14. maddesinin ikinci fıkrasında, "11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğe yapılan atıflar bu Tebliğe yapılmış sayılır."; üçüncü fıkrasında, "11/08/2002 tarihli ve 24843 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İletim Sistemi İşletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğe yapılan atıflar bu Tebliğe yapılmış sayılır." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan kurallardan, iletim bedelinin, TEİAŞ'ın iletim sistem kullanım faaliyetini yürütebilmesi için gerekli olan maliyetler göz önünde bulundurularak belirlendiği, iletim sistemi kullanım bedelinin ve iletim sistemi işletim bedelinin, İletim Gelirlerinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ hükümleri esas alınarak Kurul tarafından belirlendiği, tarife hesaplamalarında, enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranının dikkate alındığı anlaşılmaktadır.
Yatırım Maliyetine Dayalı Fiyatlandırma Yöntemi (YMDFY) ile iletim sistemi sistem kullanım tarifeleri 22 bölge bazında ilk kez 2003 yılında hesaplanmıştır. Bu yöntemde, verilen hizmetler, bu hizmetlerin verilmesine ilişkin artan maliyetleri yansıtacak şekilde fiyatlandırıldığında, kullanıcılara etkin ekonomik sinyaller sağlanabilmektedir. Sistem kullanım fiyatları, iletim sisteminin farklı yerlerindeki kullanıcılarının sistemi kullanım miktarlarını marjinal olarak artırmaları ya da azaltmalarının TEİAŞ’ın maliyetlerine olan etkilerini yansıtacak şekilde tasarlanmıştır. 2004 ve 2005 yıllarında 22 bölge bazında tarifeler artırılmıştır.
2006-2008 birinci uygulama döneminde, 2006 yılında TEİAŞ'ın hazırlayıp EPDK'nın onayladığı herhangi bir tarife bulunmamaktadır. 2007 ve 2008 yıllarında da 22 bölge bazında tarifeler artırılmıştır. 2003-2008 dönemindeki tarifelerin ortak özelliği, 22 bölge bazında uygulanması ve üretimin fazla ya da az, benzer şekilde tüketimin fazla ya da az olduğu bölgelerde tarifenin değişiklik göstermesidir. Dolayısıyla, YMDFY'nin hem üreticilere hem de tüketicilere yatırım ve tüketim tercihlerini yapabilmelerine yönelik sinyal etkisi verdiği açıktır.
2009-2011 ikinci uygulama döneminde, 2009 yılında mevcut tarife bölge sayısı 14'e indirilmiş, 4628 sayılı Kanun'un Geçici 14. maddesi uyarınca üreticilerin ilgili üretim bağlantılarına %50 indirim uygulanacağı belirtilmiştir. 2010 ve 2011 yıllarında da 2009 yılındaki bölge sayısı korunmuş ve tarifeler üretim veya tüketim yoğunluğuna göre artırılmıştır.
2012-2014 üçüncü uygulama döneminde, tarife bölgeleri ve bu bölgelere ait üretici ve tüketici tarifeleri belirlenmesi çalışmaları, TÜBİTAK Uzay Enstitüsü Güç Sistemleri Analiz Grubu tarafından gerçekleştirilmiştir.
2015-2017 dördüncü uygulama döneminde, Yönetmelik değişikliğiyle birlikte iletim kayıpları ve Sıfır Bakiye Düzeltme Tutarı (SBDT) kalemleri TEİAŞ'ın iletim tarifesinin birer unsuru olarak yer almıştır. Her iki kalem, 14 tarife bölgesinde üreticilere ve tüketicilere tahsis edilen kapasite miktarı üzerinden sabit bileşenli olarak belirlenmiştir. Ancak, 01/05/2016 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere 21/04/2016 tarih ve 6234 sayılı Kurul kararıyla, iletim tarifesinin tahsis edilen kapasite miktarı üzerinden sabit ve sisteme verilen veya sistemden çekilen enerji miktarı uyarınca değişken bileşenli olarak uygulanmasına karar verilmiştir.
2018-2020 yılları ise beşinci uygulama dönemidir. Bu dönemde 26/11/2017 tarih ve 30252 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak 01/02/2018 tarihinde yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Yan Hizmetler Yönetmeliği kapsamında TEİAŞ tarafından sunulan primer frekans kontrolü, sekonder frekans kontrolü gibi yan hizmetler için ihale sistemine geçilmiştir. Ayrıca 20/01/2018 tarih ve 30307 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Kapasite Mekanizması Yönetmeliği uyarınca kapasite mekanizması bütçesi önerisi sunulmuştur. Daha önce kullanıcılara ayrıca fatura edilmekte olan yan hizmetler ve kapasite mekanizması harcamaları 2018 yılından itibaren TEİAŞ gelir tavanı hesabına dâhil edilmiştir.
Dairemizin 15/09/2020 tarihli ara kararıyla, davalı EPDK'dan, 9033 ve 9034 sayılı Kurul kararlarına istinaden yürürlüğe giren TEİAŞ iletim sistemi sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin belirlenmesine ilişkin tüm kalemler (alt başlıklar hâlinde) bir önceki yıla ilişkin kalemlerle karşılaştırma yapılmak suretiyle tablo şeklinde ayrıntılı olarak istenilmiştir.
Ara kararına verilen cevabi yazıda, dava konusu tarifenin 01/07/2020 tarihine kadar uygulandığı belirtilmiş, yazıda yer alan 2019-2020 iletim tarifelerinde dikkate alınan maliyet kalemleri başlıklı tabloda ise, TEİAŞ'ın 2019 yılına ilişkin toplam gelir tavanının 10 milyar 672 milyon TL, 2020 yılına ilişkin toplam gelir tavanının 15 milyar 9 milyon TL olduğu, sistem kullanım gelir tavanının 9 milyar 898 milyon TL'den 13 milyar 445 milyon TL'ye, sistem işletim gelir tavanının ise 774 milyon TL'den 1 milyar 563 milyon TL'ye çıktığı görülmüştür.
Diğer taraftan, aynı ara kararıyla, davalı TEİAŞ'dan, İletim Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 5. maddesinde düzenlenen iletim sistem kullanım faaliyetinin yürütülebilmesi için gerekli olan maliyet kalemlerinden dava konusu tarife kapsamında dikkate alınan unsurlar (alt başlıklar hâlinde) bir önceki yıl ile karşılaştırma yapılmak suretiyle tablo şeklinde ayrıntılı olarak istenilmiştir.
TEİAŞ tarafından ara kararına verilen cevabi yazı ekinde, 2015-2016-2017-2018-2019-2020 Dönemi Gelir Tavanı ve Harcama Karşılaştırma Tablosu ile 2019-2020 Yılları Tarifelerine Esas TEİAŞ Gelir Tavanları ve Yüzdesel Artışlarını gösteren tablolar sunulmuştur. Tabloların incelenmesinden, 2018 yılı toplam gelir tavanı 8 milyar 337 milyon TL olarak belirlenmişken, toplam harcamanın 9 milyar 416 milyon TL olarak gerçekleştiği, nitekim 2019 yılı toplam gelir tavanı 10 milyar 673 milyon TL olarak belirlenmişken toplam harcamanın 12 milyar 133 milyon TL olarak gerçekleştiği, dolayısıyla önceki iki senede sırasıyla 1 milyar 78 milyon TL ve 1 milyar 460 milyon TL olmak üzere öngörülen gelir tavanından fazla harcama gerçekleştiği anlaşılmıştır.
9033 sayılı Kurul kararı uyarınca onaylanan TEİAŞ'ın 2020 yılına ilişkin sistem kullanım gelir tavanı 13.445.933.259,00-TL ve sistem işletim gelir tavanı 1.563.939.153,00-TL olup, dava konusu 9034 sayılı Kurul kararıyla ise, mezkûr gelir tavanları kullanılarak Yöntem Bildirimi çerçevesinde hesaplanan ve 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifeleri onaylanmıştır.
TEİAŞ'ın 2020 yılı sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanları, sistem kullanım ve sistem işletim gelir gereksinimleri (sırasıyla 8.503.947.609,00-TL ve 74.190.514,00-TL), sistem kullanım ve sistem işletim gelir farkı düzeltme bileşenleri (sırasıyla 720.173.954,00-TL ve -810.251.361,00-TL), ilgili mevzuat gereğince yürütülen faaliyetlerden iletim kayıplarının karşılanması (2 milyar TL), sıfır bakiye düzeltme tutarına ilişkin yükümlülükler (500 milyon TL), yan hizmetler için öngörülen maliyetler (1.8 milyar TL), kapasite mekanizması bütçesi (2.2 milyar TL) ile ARGE bütçesinden (21.811.697,00-TL) oluşmaktadır.
Davalı EPDK tarafından TEİAŞ'ın sistem kullanım ve sistem işletim gelir tavanları bağlamında yapılan incelemede, gelir gereksinimleri için 13/12/2017 tarih ve 7510 sayılı Kurul kararı ile onaylanan tutarlar Ekim 2020 TÜFE değerine getirilmek suretiyle, iletim kayıpları için 2017-2018-2019 yılları gerçekleşmelerine bakarak ve bütçe öngörüsüne göre %2,5'un üzerinde iletim kaybının yıllara sari iletim kayıplarını dikkate alarak, sıfır bakiye düzeltme tutarı için 2017-2018-2019 yılları gerçekleşmelerine bakarak ve özellikle 2018 yılında yan hizmetlerde yeterli iyileşme sağlanamamasından kaynaklanan dalgalanma dikkate alınarak, yan hizmetler için 2018 ve 2019 yılı gerçekleşmelerine bakarak ve 2020 yılı için primer ve sekonder rezerv miktarları ile bu rezerv kapasiteler için yaklaşık hesaplanan bedeller dikkate alınarak, kapasite mekanizması için 2018 ve 2019 yılı gerçekleşmelerine bakarak, gelir farkı düzeltme bileşenleri için Tebliğde yer alan hesaplama yöntemine uygun olarak 2018 yılı bileşenleri hesaplanarak, ARGE bütçesi için ise 08/06/2017 tarih ve 7020 sayılı Kurul kararıyla onaylanan Düzenleyici Yaklaşım Belgesi ve Düzenleyici Eylem Planı uyarınca sistem kullanım işletme giderlerinin %1'i oranında belirlenen tutarlar uygun bulunarak onaylanmıştır.
Sistem kullanım ve sistem işletim tarifelerinin hesaplanmasına esas olan TEİAŞ'ın gelir tavanına esas gelir gereksinimi, işletme giderleri ve yatırım harcamalarına karşılık elde etmesi gereken yatırım bileşeninden oluşmaktadır. Bunlar, iletim sistemi verileri (iletim hatları, trafo kapasiteleri, trafo sayıları, personel sayıları) ve geçmiş yıllara ilişkin giderler dikkate alınmak suretiyle onaylanmaktadır. Sonuç olarak, gelir tavanında yer alan maliyet unsurları açısından, önceki yıl gerçekleşmelerine bakılarak makul görülen tutarlar 2020 yılı gelir tavanı hesabına dahil edilmiştir. Nitekim gelir tavanına haricen belirlenen kapasite mekanizması, sıfır bakiye düzeltme tutarı, yan hizmetler, iletim kayıpları gibi tutarlar bir sonraki belirlemede yalnızca gerçekleşme değerleri karşılanacak şekilde düzeltilmektedir.
Onaylanan gelir tavanları kullanılarak, davalı EPDK tarafından TEİAŞ'ın 01/01/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifeleri ve bu tarifelerin sistem kullanıcılarına uygulanma şekli, yöntem bildirimi çerçevesinde belirlenmiştir. Buna göre gelir tavanlarının üretici ve tüketicilere yansıtılma oranı, enerji (MWh, değişken) ve güç (MW, sabit) üzerinden yansıtılma oranı ile sistem kullanım faaliyeti için YMDF çerçevesinde bölgesel olarak belirlenen fiyatlar temel alınmıştır. Gelir tavanlarının üretici ve tüketicilere eşit oranda uygulanması dışında bir uygulamaya mevcut durumda ihtiyaç duyulmadığından ve bölgesel fiyat sinyallerinin her iki kullanıcı grubu için sürdürülmesi dikkate alınarak üretici/tüketici oranının %50-%50 olarak devam etmesi uygun bulunmuştur.
Elektrik Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nde, tarife önerisindeki fiyat yapısının sabit ve/veya değişken bileşenlerden oluşabileceği, değişken bileşenler olarak enerji (aktif-reaktif), kilovat (kW) cinsinden güç veya bağlantı kapasitesi gibi unsurların bulunduğu belirtilmiştir. Ayrıca fiyatların, bölgesel özellikler, gerilim ve güç seviyeleri ile gün içi ve yıl içi dönemler dikkate alınarak düzenlenebileceği öngörülmüştür. Sabit ve/veya değişken bileşenler sayma yoluyla belirlenmemiş ise de, tarifede yer alan veya alacak maliyet unsurlarının yapısının zaman içerisinde değişkenlik göstermesi böyle bir belirlemenin zorluğunu ortaya koymaktadır. Ancak mevcut durumda, yatırım kaynaklı olarak öngörülen maliyetlerin (yatırım bileşeni, yatırım farkı düzeltme bileşeni ve kapasite mekanizması) sabit, kısa vadede geri dönüşü beklenen maliyetlerin ise (işletme giderleri, iletim kayıpları, sistem işletimine ilişkin sıfır bakiye düzeltme tutarı ve yan hizmetler) değişken karakterli bileşen olarak değerlendirildiği anlaşılmaktadır.
Sistem kullanım faaliyetinin yatırıma dayalı olan sabit bileşeninin bölgesel olarak dağıtılması için kullanılan YMDF modeli uyarınca, üretimin/tüketimin yoğun olduğu bölgelerde üretim/tüketim fiyatları yüksek olarak belirlenerek üreticilerin/tüketicilerin yatırımlarını fiyatların daha düşük olduğu farklı bölgelere kaydırmaları teşvik edilmekte ve iletim sisteminin optimum kullanımı ile TEİAŞ tarafından yapılacak yatırımların optimum olarak dağıtılması sağlanmaya çalışılmaktadır. Her üç yılda bir bölgeler ve fiyatlar tekrar hesaplanmış olmakla birlikte, 2018-2020 beşinci uygulama dönemi için dördüncü uygulama dönemi şebeke modelinin kullanılmasına devam edilmiştir. Sonuç olarak uygulanan yöntemle, üretimin az tüketimin fazla olduğu bölgelerde üretim; üretimin fazla tüketimin az olduğu bölgelerde tüketim teşvik edilecek şekilde tarifelerin belirlendiği, bölgesel tarife farklılığının bu nedenle oluştuğu, ancak aynı iletim tarife bölgesi içinde yer alan kullanıcılara farklı ücret uygulamasının olmadığı anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından, iletim tarifelerinde mevzuatta belirtilen enflasyon oranında artış kuralına uyulmadan fahiş oranda artış gerçekleştirildiği ve iletim tarifelerindeki artışın TEİAŞ'ın maliyetlerindeki artıştan kaynaklanmadığı ileri sürülmüş ise de, tarifedeki artışın TEİAŞ'ın gelir tavanındaki artıştan kaynaklandığı, dolayısıyla tarifenin Kurul'un maliyet esaslı tarife belirleme yetkisi kapsamında belirlendiği, enflasyon oranının tarife hesaplamalarında dikkate alınan unsurlardan yalnızca birisi olduğu, buna göre, tarife hesaplamalarında enflasyon oranı olarak Tüketici Fiyat Endeksi değişim oranınının dikkate alındığı anlaşılmaktadır. Davacı şirkete ait tesisin bulunduğu 13. bölgenin iletim tarifesi incelendiğinde, üretim yönünde sabit sistem kullanım tarifesi 76.199,53-TL/MW-Yıl, değişken sistem kullanım tarifesi 9,93-TL/MWh, değişken sistem işletim tarifesi ise 3,10-TL/MWh olarak hesaplanmıştır.
Bununla birlikte, üreticilerin Yenilenebilir Enerji Kaynaklarına Dair Destekleme Mekanizmasına (YEKDEM) dâhil olmaları hâlinde, satışını yaptıkları enerjiden elde ettikleri gelir ile iletim sistemini kullanmaları nedeniyle tarife kapsamında ödeyecekleri iletim bedeli birbirinden farklı konulardır. Mevzuatta, iletim tarifelerinde YEKDEM kapsamındaki üreticiler lehine ayrıcalıklı uygulama yapılmasını zorunlu kılan bir kural bulunmadığı da açıktır. Her ne kadar davacı tarafından, işletilen tesisler HES tesisleri olduğundan daha çok korunması ve himaye edilmesi gerektiği, yatırım maliyetlerinin barajlara göre daha yüksek olduğu ileri sürülmüş ise de, iletim sistemine bağlı olan kullanıcıların üretim kaynaklarına veya yöntemlerine göre tarife belirlenmesini zorunlu kılan bir kural da bulunmamaktadır. Ayrıca davacının emsal gösterdiği Dairemiz kararının somut olay ile örtüşmediği anlaşılmıştır.
Davacı tarafından, dağıtım sistemine bağlanan tesisler yönünden lehe tarife imkânları olduğu, kendilerine bu imkânların sunulmadığı ve bu hususun eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de, kullanıcıların bağlantı güçlerine göre iletim veya dağıtım sistemine bağlanabildiği, iletim sistemi ile dağıtım sisteminin mevzuat ve uygulama bakımından birbirinden farklı olduğu açıktır. Dolayısıyla, teknik çalışma esasları ve alt yapısı birbirinden farklı olan iki ayrı sistem bakımından, uygulanan tarifelerin eşitlik ilkesi bağlamında kıyaslanması mümkün görünmemektedir.
Bu itibarla, yukarıda yapılan değerlendirmeler çerçevesinde, davalı EPDK'nın TEİAŞ'ın gelir tavanı ve buna bağlı olarak iletim sistemi kullanım ve işletim tarifelerini belirleme yetkisini kullanırken, tüketicilere kaliteli, sürekli ve düşük maliyetli elektriğin ulaştırılmasını sağlamayı ve TEİAŞ'ın faaliyetini sürdürebilmesi için gereken gelir ihtiyacını mevzuat çerçevesinde belirlemeyi esas aldığı, 6446 sayılı Kanun'un amacı gözetilerek iletim tarifesi içerisinde dikkate alınan sabit ve değişken bileşenli maliyet unsurlarının, üreticilere ve tüketicilere yansıtılması hususunda makûl bir dengenin gözetildiği ve üretimin az, tüketimin fazla olduğu bölgelerde üretim; üretimin fazla, tüketimin az olduğu bölgelerde tüketim teşvik edilecek şekilde tarifelerin belirlendiği anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararının 13. tarife bölgesine ilişkin kısmında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, 2020 yılında ortaya çıkan Covid-19 salgını nedeniyle, yılın ikinci çeyreğinde, kayıp enerji miktarının azalması ve enerji fiyatının da düşmesi nedeniyle iletim sistemi kayıplarında öngörülen tutarın altında bir gerçekleşme olması, iletilen enerjinin azalması ve ilkbahar döneminde feyezan yaşanmaması ile hat kapasitelerinin daha az zorlanması sonucunda yan hizmetler ve sıfır bakiye düzeltme tutarı için öngörülen tutarın altında bir gerçekleşme olması sebepleriyle, 02/07/2020 tarih ve 9433 sayılı Kurul kararı ile gelir tavanları revize edilerek 900 milyon TL düşürülmüş, aynı tarihli ve 9434 sayılı Kurul kararı ile de 01/07/2020 tarihinden itibaren uygulanacak iletim sistem kullanım ve sistem işletim tarifeleri revize edilerek sistem kullanıcıları lehine olacak şekilde değiştirilmiştir. 13. bölge tarifesinde üreticiler bakımından değişken sistem kullanım bedeli 9,93-TL/MWh'den 8,59-TL/MWh'ye, değişken sistem işletim bedeli ise 3,10-TL/MWh'den 0,73-TL/MWh'ye indirilmiştir. Buna göre, TEİAŞ'ın gelir tavanına etki eden maliyet unsurlarında gerçekleşen bir azalışın tarifelere yansıtılarak, üretim faaliyetinde bulunan üreticiler lehine sonuçlar doğurabildiği görülmektedir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 23/11/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.