Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2021/1728 Esas 2021/2705 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2021/1728
Karar No : 2021/2705

TEMYİZ EDEN (DAVALILAR): 1- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
2- … Birliği
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACILAR) : 1- …
2- …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 17/12/2020 tarih ve E:2016/2475, K:2020/5786 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Noter olan davacılar tarafından, Adalet Bakanlığınca 11/07/2015 tarih ve 29413 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve 01/03/2016 tarihinden itibaren yürürlüğe giren Noterlik İşlemlerinin Elektronik Ortamda Yapılması Hakkında Yönetmeliğin "İşlemlerin elektronik ortamda kaydedilmesi ve saklanması" başlıklı 9. maddesinin 2. fıkrası ile "İşlemlerin elektronik ortamda paylaşılması" başlıklı 10. maddesinin 2. fıkrasının iptali ve Noterlik Kanunu'nun "Elektronik işlemler" başlıklı 198/A maddesi hükümlerinin Anayasa'ya aykırı olduğundan bahisle iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 17/12/2020 tarih ve E:2016/2475, K:2020/5786 sayılı kararıyla;
Davalı idarelerin usule ilişkin iddiası kabul edilmeyerek, davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası ise ciddi görülmeyerek işin esasına geçildiği,
11/07/2015 tarih ve 29413 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve 01/03/2016 tarihinden itibaren yürürlüğe giren Noterlik İşlemlerinin Elektronik Ortamda Yapılması Hakkında Yönetmeliğin "İşlemlerin elektronik ortamda kaydedilmesi ve saklanması" başlıklı 9. maddesinin 2. fıkrası yönünden;
Dava konusu Yönetmelik maddesi ile elektronik ortamda yapılmayıp ıslak imza ile gerçekleştirilen noterlik işlemlerinin son halinin noter tarafından elektronik imza ile imzalanarak TNBBS'ye ne şekilde kaydedileceği ve saklanacağının düzenleme altına alındığı, bilindiği üzere içinde bulunduğumuz bilgi çağının birçok örgüt gibi kamu kurum ve kuruluşları üzerinde önemli bir etki meydana getirdiği, kamu kurum ve kuruluşlarının bu çerçevede gelişen teknolojik altyapıyı kendi alanlarında en doğru biçimde kullanmak için çaba sarf ettiği ve bu doğrultuda çalışmalar yaptığı, çağımızın en önemli ve değerli unsuru olan bilginin, saklanması yedeklenmesi ve bu bilgiye kısa sürede tekrar ulaşılabilmesinin son derece önemli olduğu, bu yönde yapılan yasal düzenlemelerin de kişilerin gerek anayasa da gerekse uluslararası sözleşmeler ile güvence altına alınan haklarına zarar vermeyecek, üst hukuk normlarına da aykırılık taşımayacak şekilde olması gerektiğinin de açık olduğu,
Uyuşmazlık konusu olayın kararda belirtilen mevzuat hükümleri ile birlikte değerlendirilmesinden; tamamı elektronik ortamda yapılmayıp ıslak imza ile imza altına alınan işlemlerin TNBBS'ye kaydedilmesine yönelik yapılan düzenlemenin ilgili Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde vurgulanan hususlara ve kamu yararına uygun olduğu sonucuna varıldığından, dava konusu düzenlemenin iptaline ilişkin davanın, bu kısım yönünden reddi gerektiği,
11/07/2015 tarih ve 29413 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve 01/03/2016 tarihinden itibaren yürürlüğe giren Noterlik İşlemlerinin Elektronik Ortamda Yapılması Hakkında Yönetmeliğin "İşlemlerin elektronik ortamda paylaşılması" başlıklı 10. maddesinin 2. fıkrası yönünden;
1512 sayılı Noterlik Kanunu'nun 198/A maddesine dayanılarak çıkarılan dava konusu Yönetmeliğin ilgili maddesinde, el ürünü imza ile hazırlanıp elektronik imza ile sisteme kaydedilen işlemlere ilişkin bilgilerin gerektiğinde noterler ile diğer kişi ve kurumlarla paylaşılabileceğinin düzenleme altına alındığı,
Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik dışında, yönerge, tebliğ, genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabildiği, ancak bu düzenlemeler arasında "normlar hiyerarşisi" olarak adlandırılan bir ilişkinin bulunduğu,
Normlar hiyerarşisi kuramına göre; hukuk düzeninin, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içerdiği ve her normun geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan aldığı, bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmelerinin mümkün olmadığı, diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenlemenin soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içerdiği,
Yasa koyucunun düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirlediği ve bunun uygulanmasını yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bıraktığı, idare hukukunun temel ilkeleri uyarınca; idare tarafından, düzenleyici işlemler tesis edilirken, üst hukuk normlarına açıklık getirilmesi ve bu normlarca çizilen çerçeve içerisinde teknik detayların belirlenmesi, uygulamadaki belirsizliklerin giderilmesinin amaçlanması gerektiği, öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da idare hukukunun en temel ilkelerinden olduğu,
Uyuşmazlık konusu olayın kararda belirtilen mevzuat hükümleri ile birlikte değerlendirilmesinden; 1512 sayılı Noterlik Kanunu'nun 55. maddesi ile noterlik evrak ve defterlerinin sadece mahkeme, sorgu hakimliği ve Cumhuriyet savcılıklarınca veya resmi daireler tarafından, konusu da belirtilmek suretiyle, noterlikte soruşturmaya yetkili kılınan kimselerce incelenebileceği hususunda bir sınırlamaya gidildiği, ancak dava konusu düzenleme ile Kanun'da getirilen sınırlamanın genişletildiği ve "diğer kişi ve kurumlar" ifadesi yönünden de belirsizlik oluşturulduğu açık olduğundan, dava konusu düzenlemenin üst hukuk normuna ve hukuka aykırılık oluşturduğu gerekçesiyle,
Dava konusu Yönetmeliğin; 9. maddesinin 2. fıkrası yönünden davanın reddine, 10. maddesinin 2. fıkrası yönünden ise iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI :
Davalı idarelerden Adalet Bakanlığı tarafından, noterlik işlemlerinin elektronik ortamda yapılması ve noter huzurunda yapılan işlemlerin elektronik ortamda kaydedilmesinin; arşivleme, belgeye sonradan erişim, belgeden örnek çıkarma ve belgenin dolaşım kolaylığı gibi faydaları da beraberinde getireceği, günümüzde bir çok kurumun bu faydaları teminen benzer sistemler oluşturduğu ve sunduğu hizmetleri bu sistemler aracılığıyla verdiği, Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrasının Noterlik Kanunu'nun 55. maddesinin açıklaması mahiyetinde olduğu, maddede kaydedilen işlemlere ilişkin bilgilerin gerektiğinde noterler ile diğer kişi ve kurumlarla paylaşılabileceğinin ifade edildiği, Noterler Birliği tarafından yayımlanan 03/10/2003 tarihli Sahteciliğin Önlenmesine Dair Önlemler hakkındaki ve yine 02/03/2016 tarihli Hukuki İşlem Yapma Ehliyetine İlişkin Doktor Raporları hakkındaki Genelgelerde de (ki noterliklerden teyit alınmasına ilişkin daha bir çok genelgenin bulunduğu) söz edildiği üzere uygulamada işlem güvenliği ve kişilerin mağduriyetlerinin önlenmesi amacı ile noterler arasında yapmakta oldukları işlem ile ilgili evrakın sıhhati bakımından karşılıklı teyit alındığı, Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrasının; Noterlik Kanunu'nun 55. maddesine aykırılık teşkil etmediği, dava konusu düzenleme ile üst hukuk normunun genişletilmesi ve belirsizlik yaratılması gibi bir durumun mevcut olmadığı, Noterlik Kanunu'nun 55. ve 95. maddelerinde noterlerin ellerindeki evraklara ilişkin olarak hangi hallerde hangi bilgilerin paylaşılacağının sınırlarının ve yönteminin açıkça belirlendiği, Yönetmeliğin ilgili maddesinin uygulamada karşılaşılan tereddütleri gidermek, işlemlerin hızlı ve güvenli bir şekilde yapılmasını temin etmek, işlem güvenliğinin sağlanarak vatandaşların mağduriyetlerinin önlenmesi amacı ile getirilmiş olduğu, ilgili düzenlemede geçen ifadelerin ise kanun metninde yer verilen şekliyle anlaşılması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idarelerden Türkiye Noterler Birliği tarafından, her iki Yönetmelik hükmünün Anayasa'ya ve Kanun'a aykırılık teşkil etmediği, Anayasa'nın 20. maddesinde düzenlenen “özel hayatın gizliliği” başta olmak üzere temel hak ve özgürlükler ile kişisel hakların korunmasına dair ilkeleri ihlal etmediği, dava konusu edilen Yönetmelik hükümlerinin, Noterlik Kanunu'nun 198/A maddesi ile aynı doğrultuda olduğu, bununla birlikte, Yönetmeliğin 10. maddesinin birinci fıkrasında işlemlere ilişkin bilgi ve belgelerin paylaşılabileceği, ikinci fıkrasında ise işlemlere ilişkin bilgilerin paylaşılabileceğinin düzenlendiği, Kanun'un 55. maddesinin, noterlikteki evrak ve defterlerin gizliliği ile ilgili olduğu, noterlikte yapılan işlemlere dair belge/evrak/defterlerin değil, işlemlere ilişkin bilgilerin paylaşılmasına yönelik düzenleme getiren dava konusu Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrası açısından Noterlik Kanunu'nun 55. maddesine aykırılık bulunmadığı, noterlik işlemlerine dair bilgi paylaşımı yapılacak kişi ve kurumlar ile paylaşıma konu edilecek olan bilgilerin Adalet Bakanlığının denetimi altında yapılabileceği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacılar tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarelerden …Bakanlığının yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:

MADDİ OLAY :
11/07/2015 tarih ve 29413 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Noterlik İşlemlerinin Elektronik Ortamda Yapılması Hakkında Yönetmeliğin 18. maddesinde, bu Yönetmeliğin 01/03/2016 tarihinde yürürlüğe gireceği kuralına yer verilmiştir.
Noter olan davacılar tarafından da, anılan Yönetmeliğin "İşlemlerin elektronik ortamda kaydedilmesi ve saklanması" başlıklı 9. maddesinin 2. fıkrası ile "İşlemlerin elektronik ortamda paylaşılması" başlıklı 10. maddesinin 2. fıkrasının iptali ve Noterlik Kanunu'nun "Elektronik işlemler" başlıklı 198/A maddesi hükümlerinin Anayasa'ya aykırı olduğundan bahisle iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi istemiyle 01/03/2016 tarihinde temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinde;
"1. Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür.
2. Bu süreler;
a) İdari uyuşmazlıklarda; yazılı bildirimin yapıldığı,
b) Vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümler ve bunların zam ve cezalarından doğan uyuşmazlıklarda: Tahakkuku tahsile bağlı olan vergilerde tahsilatın; tebliğ yapılan hallerde veya tebliğ yerine geçen işlemlerde tebliğin; tevkif yoluyla alınan vergilerde istihkak sahiplerine ödemenin; tescile bağlı vergilerde tescilin yapıldığı ve idarenin dava açması gereken konularda ise ilgili merci veya komisyon kararının idareye geldiği tarihi izleyen günden başlar.
3. Adresleri belli olmayanlara özel kanunlarındaki hükümlere göre ilan yoluyla bildirim yapılan hallerde, özel kanununda aksine bir hüküm bulunmadıkça süre, son ilan tarihini izleyen günden itibaren onbeş gün sonra işlemeye başlar.
4. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası'nın 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin, özel yasalarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu, aynı maddenin dördüncü fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem ya da her ikisine karşı dava açabilecekleri belirtilmiştir.
Buna göre, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi yapılmış olması, bireysel işlemin ise birlikte dava konusu yapıldığı düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir.
Diğer taraftan, anılan maddede sözü edilen "uygulama işlemi" kavramı, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik yaratan bireysel nitelikteki işlemleri ifade etmektedir.
Dava dosyasında yer alan bilgi ve belgelerden, noter olan davacılar hakkında dava konusu düzenleyici işlem nedeniyle tesis edilen herhangi bir uygulama işleminin bulunmadığı anlaşılmış olup, ortada uygulama işlemi mevcut olmadığı halde, düzenleyici işlemin yürürlük tarihinin ilan tarihinden sonraki bir tarih olarak belirlenmesi nedeniyle yürürlük tarihi esas alınarak işlemin iptal davasına konu edebileceğinin kabulünün, kamu düzeninden sayılan dava açma süresinin gözardı edilmesi sonucunu doğuracağı açıktır.
Uyuşmazlık bu çerçevede değerlendirildiğinde, 11/07/2015 tarih ve 29413 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Noterlik İşlemlerinin Elektronik Ortamda Yapılması Hakkında Yönetmeliğe karşı 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinde öngörülen süre içinde, en son 09/09/2015 tarihinde dava açılması gerekirken, Yönetmeliğin 01/03/2016 tarihi olan yürürlük tarihinde açılan davanın, süre aşımı nedeniyle esasının incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Bu durumda; dava konusu Yönetmeliğin temyize konu 10. maddesinin 2. fıkrası yönünden davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerekirken, işin esası incelenerek düzenlemenin iptali yönünde verilen Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarelerin temyiz istemlerinin kabulüne;
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen davanın reddine, kısmen dava konusu işlemin iptaline ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 17/12/2020 tarih ve E:2016/2475, K:2020/5786 sayılı kararının iptale ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 01/12/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.


KARŞI OY

X- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun dava açma süresini düzenleyen 7. maddesinde; dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu; ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği, düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olmasının bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmayacağı belirtilmiştir.
Anılan hükümde, düzenleyici işlemlerin yürürlük tarihinin ilan tarihinden sonraki bir tarih olarak belirlenmesi durumunda dava açma süresinin hangi tarihten itibaren başlatılacağına ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır.
İdari makamca tesis edilmekle ortaya çıkan bir düzenleyici işlemin hukuki etkilerinin başlayabilmesi için yürürlüğe girmiş olması gerekmekte olup, ilgililerin, yürürlüğe girmekle uygulanmaya başlanan bu işlem nedeniyle menfaatlerinin ihlal edildiği iddiasıyla, yürürlük tarihinden itibaren dava açabilmelerinin önünde yukarıda anılan Kanun hükmü uyarınca herhangi bir engel bulunmamaktadır.
Bu durumda, dava konusu Yönetmeliğin yürürlük tarihinden itibaren 60 gün içerisinde açılmış olan davada süre aşımı bulunmadığından, temyize konu Daire kararının esasının incelenerek bir karar verilmesi gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.